STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA SETELAH
PERUBAHAN KEEMPAT UUD TAHUN 1945
Oleh :
PROF.DR.JIMLY ASSHIDDIQIE, SH.
Makalah Disampaikan Pada:
SEMINAR PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL VIII
TEMA
PENEGAKAN HUKUM DALAM ERA PEMBANGUNAN
BERKELANJUTAN
Diselenggarakan Oleh
BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL
DEPARTEMEN KEHAKIMAN DAN HAK ASASI MANUSIA RI
Denpasar, 14-18 Juli 2003
1
STRUKTUR KETATANEGARAAN INDONESIA
SETELAH PERUBAHAN KEEMPAT UUD TAHUN 19451
Oleh: Prof.Dr. Jimly Asshiddiqie, SH2
PENGANTAR
Undang-Undang dasar 1945 telah mengalami perubahan-perubahan
mendasar sejak dari Perubahan Pertama pada tahun 1999 sampai ke
Perubahan Keempat pada tahun 2002. Perubahan-perubahan ituj juga meliputi
materi yang sangat banyak, sehingga mencakup lebih dari 3 kali lipat jumlah
materi muatan asli UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 berisi 71 butir
ketentuan, maka setelah empat kali mengalami perubahan, kini jumlah materi
muatan UUD 1945 seluruhnya mencakup 199 butir ketentuan. Dengan
demikian, dapat dikatakan bahwa meskipun namanya tetap merupakan UUD
1945, tetapi dari sudut isinya UUD 1945 pasca Perubahan Keempat tahun 2002
sekarang ini sudah dapat dikatakan merupakan Konstitusi baru sama sekali
dengan nama resmi “Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945.
Sehubungan dengan itu penting disadai bahwa sistem ketatanegaraan
Indonesia setelah Perubahan Keempat UUD 1945 itu telah mengalami
perubahan-perubahan yang sangat mendasar. Perubahan-perubahan itu juga
mempengaruhi struktur dan mekanisme structural organ-organ negara Republik
Indonesia yang tidak dapat lagi dijelaskan menurut cara berpikir lama. Banyak
pokok-pokok pikiran baru yang diadopsikan ke dalam kerangka UUD 1945 itu.
Empat diantaranya adalah (a) penegasan dianutnya citademokrasi dan
1 Disampaikan dalam symposium Nasional yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum
Nasional, Departemen Kehakiman dan HAM, 2003
2 Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Unversitas Indonesia, Ketua Asosiasi
Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Indonesia
2
nomokrasi secara sekaligus dan saling melengkapi secara komplamenter; (b)
pemisahan kekuasaan dan prinsip “checks and balances’ (c) pemurnian sistem
pemerintah presidential; dan (d) pengeuatan cita persatuan dan keragaman
dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia.
CITA DEMOKRASI DAN NOMOKRASI
Negara Indonesia menganut paham kedaulatan rakyat atau democratie
(democracy). Pemilik kekuasaan tertinggi dalam negara adalah rakyat.
Kekuasaan yang sesungguhnya adalah berasal dari rakyat, oleh rakyat, dan
untuk rakyat. Kekuasaan bahkan diidealkan diselenggarakan bersama-sama
dengan rakyat. Dalam sistem konstitusional Undang-Undang Dasar,
pelaksanaannya kedaulatan rakyat itu disalurkan dan diselenggarakan menurut
prosedur konstitusional yang ditetapkan dalam hukum dan konstitusi
(constitutional democracy). Karena itu, prinsip kedaulatan rakyat (democratie)
dan kedaulatan hukum (nomocratie) hendaklah diselenggarakan secara
beriringan sebagai dua sisi dari mata uang yang sama. Untuk itu, Undang-
Undang Dasar negara kita menganut pengertian bahwa Negara Republik
Indonesia itu adalah Negara Hukum yang demokrasi (democratische rechtstaat)
dan sekaligus adalah Negara Demokrasi yang berdasarkan atau hukum
(constitutional democracy) yang tidak terpisahkan satu sama lain.
Kedaulatan rakyat (democratie) Indonesia itu diselenggarakan secara
langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu
diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Majelis
Permusyawaratan Rakyat yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat dan
Dewan Perwakilan Daerah; presiden dan wakil presiden ; dan kekuasaan
Kehakiman yang terdiri atas Mahkamah Konstitusidan Mahkamah Agung.
Dalam menetukan kebijakan pokok pemerintahan dan mengatur ketentuanketentuan
hukum berupa Undang-Undang dasar dan Undang-Undang (fungsi
3
Legislatif), serta dalam menajlankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol)
terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan
melalui sistem perwakilan. Yaitu melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat,
Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah
propinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga
disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah.
Penyaluran kedaulatan rakyat secara langsung (direct democracy)
dilakukan melalui pemilihan umum untuk memlih anggota lembaga perwakilan
dan memilih Presiden dan Wakil presiden. Disamping itu, kedaulatan rakyat
dapat pula disalurkan setipa waktu melalui pelaksanaan hak dan kebebasan
berpendapat, hak atas kebebasan pers, hak atas kebebasan informasi,
kebebasan pers, hak atas kebebasan berorganisasi dan berserikat serta hakhak
asasi lainnya yang dijamin dalam Undang-Undang Dasar. Namun, prinsip
kedaulatan rakyat yang bersifat langsung itu hendaklah dilakukan melalui
saluran-saluran yang sah sesuai dengan prosedur demokrasi (procedural
democracy). Sudah seharusnya lembaga perwakilan rakyat dan lembaga
perwakilan daerah diberdayakan fungsinya dan pelembagaannya, sehingga
dapat memperkuat sistem demokrasi yang berdasar atas hukum (demokrasi
Konstitusional) dan prinsip negara hukum yang demokratis tersebut di atas.
Bersamaan dengan itu, negara Indonesia juga disebut sebagai Negara
Hukum (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan (Machtstaat). Di dalamnya
terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum
dan konstitusi, dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan
menurut sistem konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar,
adanya jaminan-jaminan hak asasi manusia dalam Undang-Undang dasar,
adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin
persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta menjamin keadilan bagi
4
setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang
berkuasa. Dalam paham Negara Hukum yang demikian itu, pada hakikatnya
hukum itu sendirilah yang menjadi penentu segalanya sesuai dengan prinsip
nomokrasi (nomcrasy) dan doktrin ‘the Rule of Law, and not of Man’. Dalam
kerangka ‘the rule of Law’ itu, diyakini adanya pengakuan bahwa hukum itu
mempunyai kedudukan tertinggi (supremacy of law), adanya persamaan dalam
hukum dan pemerintah (equality before the law), dan berlakunya asas legalitas
dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law).
Namun demikian, harus pula ada jaminan bahwa hukum itu sendiri
dibangun dan ditegakkan menurut prinsip-prinsip demokrasi. Karena prinsip
supremasi hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri pada pokoknya berasal dari
kedaulatan rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara hukum hendaklah dibangun
dan dikembangkan menurut prinsip-prinsip demokrasi atau kedaulatan rakyat
(democratische rechtsstaat). Hukum tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan
dan ditegakkan dengan tangan besi berdasarkan kekuasaan belaka
(Machtstaat). Prinsip Negara Hukum tidak boleh ditegakkan dengan
mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi yang diatur dalam Undang-Undang
Dasar. Puncak kekuasaan hukum itu diletakkan pada konstitusi yang pada
hakikatnya merupakan dokumen kesepakatan tentang sistem kenegaraan
tertinggi. Bahkan, dalam sistem presidensil yang dikembangkan, konstitusi itulah
yang pada hakikatnya merupakan Kepala Negara Republik Indonesia yang
bersifat simbolik (symbolic head of state), dengan keberadaan Mahkamah
Konstitusisebagai penyangga atau ‘the guardian of the Indonesian constitution’.
Ketentuan mengenai cita-cita negara hukum ini secara tegas dirumuskan
dalam pasal 1 ayat (3) UUD 1945, yang menyatakan: ‘Negara Indonesia adalah
Negara Hukum’, sebelum ini, rumusan naskah asli UUD 1945 tidak
mencantumkan ketentuan mengenai negara hukum ini, kecuali hanya dalam
penjelasan UUD 1945 yang menggunakan istilah ‘rechtsstaat’. Rumusan
5
eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum baru terdapat dalam Konstitusi
Republik Indonesia Serikat tahun 1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara
Tahun 1950. Untuk mengatasi kekuarangan itulah maka dalam perubahan
ketiga UUD 1945, ide negara hukum (rechtstaat atau the rule of law) itu
diadopsikan secara tegas ke dalam rumusan pasal UUD, yaitu pasal 1 ayat (3)
tersebut diatas. Sementara itu, ketentuan mengenai prinsip kedaulatan rakyat
terdapat dalam pembukaan dan juga pada pasal 1 ayat (2). Cita-cita kedaulatan
tergambar dalam pembukaan UUD 1945, terutama dalam rumusan alinea IV
tentang dasar negara yang kemudian dikenal dengan sebutan Pancasila. Dalam
alinea ini, cita-cita kerakyatan dirumuskan secara jelas sebagai “Kerakyatan
yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”.
Sedangkan dalam rumusan pasal 1 ayat (2), semangat kerakyatan itu
ditegaskan dalam ketentuan yang menegaskan bahwa “kedaulatan berada di
tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.
PEMISAHAN KEKUASAAN DAN PRINSIP ‘CHECKS AND BALANCES’
Prinsip kedaulatan yang berasal dari rakyat tersebut di atas selama ini
hanya diwujudkan dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan
penjelmaan seluruh rakyat, pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dan yang
diakui sebagai lembaga tertinggi negara dengan kekuasaan yang tidak terbatas.
Dari Majelis inilah, kekuasaan rakyat itu dibagi-bagikan secara vertikal ke dalam
lembaga-lembaga tinggi negara yang berada dibawahnya. Karena itu, prinsip
yang dianut disebut sebagai prinsip pembagian kekuasaan (distribution of
power). Akan tetapi, dalam Undan-Undang dasar hasil perubahan, prinsip
kedaulatan rakyat tersebut ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara
memisahkannya (separation of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang
dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling
mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip ‘checks and balaces’.
6
Cabang kekuasaan legislatif tetap berada di Majelis Permusyawaratan Rakyat,
tetapi majelis ini terdiri dari dua lembaga perwakilan yang sederajat dengan
lembaga negara lainnya. Untuk melengkapi pelaksanaan tugas-tugas
pengawasan, disamping lembaga legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa
Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif berada ditangan Presiden dan Wakil
Presiden. Untuk memberikan nasehat dan saran kepada Presiden dan Wakil
Presiden, dibentuk pula Dewan Pertimbangan Agung. Sedangkan cabang
kekuasaan kehakiman dipegang oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah
Konstitusi.
Majelis Permusyawaratan Rakyat tetap merupakan rumah penjelmaan
seluruh rakyat yang strukturnya dikembangkan dalam dua kamar, yaitu Dewan
Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu,
prinsip perwakilan daerah dalam Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus
dibedakan hakikatnya dari prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan Perwakilan
Rakyat.
Maksudnya ialah agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar dapat
dijelmakan ke dalam Majelis Perusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua pintu.
Kedudukan Majelis Pemusyawaratan Rakyat yang terdiri dari dua lembaga
perwakilan itu itu adalah sederajad dengan Presiden dan Mahkamah Agung dan
Mahkamah Konstitusi. Ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan
yudikatif itu sama-sama sederajat dan saling mengontrol satu sama lain sesuai
dengan prinsip ‘Check and balances’. Dengan adanya prinsip ‘Check and
balances’ ini, maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi dan bahkan
dikontrol dengan sesebaik-baiknya, sehingga penyalahgunaan kekuasaan oleh
aparat penyelenggara negara ataupun pribadi-pribadi yang kebetulan sedang
menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang bersangkutan dapat
dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya,
7
Pasal-pasal yang dapat dianggap mencerminkan perubahan tersebut
antara lain adalah perubahan ketentuan pasal 5, terutama ayat (1) juncto pasal
20 ayat (1) sampai dengan ayat (5) yang secara jelas menentukan bahwa fungsi
legislatif ada pada Dewan Perwakilan Rakyat, sedangkan Presiden adalah
kepala eksekutif. Disamping itu, ada pula ketentuan mengenai kewenangan
MPR yang tidak lagi dijadikan tempat kemana presiden harus
bertanggungjawab atau menyampaikan pertanggung-jawaban jabatannya.
Selain itu, ketentuan mengenai Mahkamah Konstitusi yang diberi kewenangan
untuk melakukan pengujian atas Undang-Undang terhadap Undang-Undang
Dasar seperti ditentukan dalam pasal 24 ayat (1) juga mencerminkan dianutnya
asas pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’ antara cabang
kekuasaan legislatif dan yudikatif. Ketiga ketentuan itu memastikan tafsir
berkenaan dengan terjadinya pergeseran MPR dari kedudukannya sebagai
lembaga tertinggi menjadi lembaga yang sederajat dengan Presiden
berdasarkan pemisahan kekuasaan dan prinsip ‘check and balances’.
SISTEM PEMERINTAHAN PRESIDENTIL
Negara Indonesia merupakan negara yang berpenduduk terbesar keempat
di dunia. Komposisi penduduknya sangat beragam, baik dari suku bangsa,
etnisitas, anutan agama, maupun dari segi-segi lainnya. Wilayahnya pun sangat
luas, terdiri atas lebih dari 17.000-an pulau besar dan kecil, dan sebagian
terbesar terpencil dari kehidupan ramai. Kompleksitas dan keragaman itu
sangat menentukan peta konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam
masyarakat, sehingga tidak dapat dihindari keharusan berkembangnya sistem
multi-partai dalam sistem demokrasi yang hendak dibangun. Agar peta
konfigurasi kekuatan-kekuatan politik dalam masyarakat tersebut dapat
disalurkan dengan sebaik-baiknya menurut prosedur demokrasi (procedural
democracy), berkembang keinginan agar sistem pemerintahan yang dibangun
8
adalah sistem Parlementer ataupun setidak-tidaknya varian dari sistem
pemerintahan parlementer.
Namun, terlepas dari kenyataan bahwa sistem parlementer pernah gagal
dipraktekkan dalam sejarah Indonesia modern di masa lalu, dan karena itu
membuatnya kurang populer di mata masyarakat, realitas kompleksitas
keragaman kehidupan bangsa Indonesia seperti tersebut diatas, justru
membutuhkan sistem pemerintahan yang kuat dan stabil. Jika kelemahan
sistem presidentil yang diterapkan dibawah Undang-Undang Dasar 1945 yang
cenderung sangat “executive heavy” sudah dapat diatasi melalui pembaharuan
mekanisme ketatanegaraan yang diwujudkan dalam Undang-Undang Dasar ini,
maka ekses-ekses atau efek samping dalam prakek penyelenggaraan sistem
pemerintahan Presidentil seperti selama ini terjadi tidak perlu dikhawatirkan lagi.
Keuntungan sistem presidentil justru lebih menjamin stabilitas pemerintahan.
Sistem ini juga dapat dipraktekkan dengan tetap menerapkan sistem multi-partai
yang dapat mengakomodasikan peta konfigurasi kekuatan politik dalam
masyarakat yang dilengkapi pangaturan konstitusional untuk mengurangi
dampak negatif atau kelemahan bawaan dari sistem presidentil tersebut.
Dalam sistem ini, terdapat lima prinsip penting, yaitu:
(1) Presiden dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara
kekuasaan eksekutif negara yang tertinggi di bawah Undang-Undang
Dasar. Dalam sistem ini tidak dikenal dan tidak perlu dibedakan adanya
kepala negara dan kepala pemerintahan. Keduanya adalah Presiden dan
Wakil Presiden. Dalam menjalankan pemerintahan negara, kekuasaan dan
tanggungjawab politik berada ditangan Presiden (concentration of power
and responsibility upon the President).
(2) Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara langsung dan
karena itu secara politik tidak bertanggungjawab kepada Majelis
9
Permusyawaratan Rakyat atau lembaga parlemen, melainkan
bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang memilihnya.
(3) Presiden dan / atau Wakil Presiden dapat dimintakan pertanggungjawabannya
secara hukum apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden
melakukan pelanggaran hukum konstitusi. Dalam hal demikian, Presiden
dan/atau Wakil Presiden dapat dituntut pertanggungjawaban oleh Dewan
Perwakilan Rakyat untuk disidangkan dalam Majelis Permusyawaratan
Rakyat, yaitu sidang gabungan antara Dewan Perwakilan Rakyat dan
Dewan Perwakilan Daerah. Namun, sebelum diberhentikan, tuntutan
pemberhentian Presidendan/atau Wakil Presiden yang didasarkan atas
tuduhan pelanggaran atau kesalahan, terlebih dulu harus dibuktikan secara
hukum melalui proses peradilan di Mahkamah Konstitusi. Jika tuduhan
bersalah itu dapat dibuktikan secara hukum oleh Mahkamah Konstitusi,
barulah atas dasar itu, MPR bersidang dan secara resmi mengambil
putusan pemberhentian.
(4) Para Menteri adalah pembantu Presiden, Menteri diangkat dan
diberhentikan oleh Presiden dan karena bertanggung-jawab kepada
Presiden, bukan dan tidak bertanggungjawab kepada parlemen.
Kedudukannya tidak tergantung kepada parlemen. Disamping itu, para
Menteri itulah yang pada hakikatnya merupakan para pemimpin
pemerintahan dalam bidang masing-masing. Karena itu, kedudukannya
sangat penting dalam menjalankan roda pemerintahan;
(5) Untuk membatasi kekuasaan Presiden yang kedudukannya dalam sistem
presidentil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas
peerintahan, ditentukan pula bahwa masa jabatan Presiden lima tahunan
tidak boleh dijabat oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan. Di
samping itu, beberapa badan atau lembaga negara dalam lingkungan
cabang kekuasaan eksekutif ditentukan pula independensinya dalam
10
menjalankan tugas utamanya. Lembaga-lembaga eksekutif yang dimaksud
adalah Bank Indonesia sebagai bank sentral, Kepolisian Negara dan
Kejaksaan Agung sebagai aparatur penegakan hukum, dan Tentara
Nasional Indonesia sebagai aparatur pertahanan negara. Meskipun
keempat lembaga tersebut berada dalam ranah eksekutif, tetapi dalam
menjalankan tugas utamanya tidak boleh dipengaruhi oleh kepentingan
politik pribadi Presiden. Untuk menjamin hal itu, maka pengangkatan dan
pemberhentian Gubernur dan Wakil Gubernur Bank Indonesia, Kepala
Kepolisian Negara, Jaksa Agung, dan Panglima Tentara Nasional
Indonesia hanya dapat dilakukan oleh Presiden setelah mendapat
persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat. Pemberhentian para pejabat
tinggi pemerintahan tersebut tanpa didahului dengan persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat hanya dapat dilakukan oleh Presiden apabila yang
bersangkutan terbukti bersalah dan karena itu dihukum berdasarkan vonis
pengadilan yang bersifat tetap karena melakukan tindak pidana menurut
tata cara yang diatur dengan Undang-Undang.
CITA PERSATUAN DAN KERAGAMAN DALAM NKRI
Prinsip persatuan dibutuhkan karena kenyataan bahwa bangsa Indonesia
sangat majemuk. Keragaman suku bangsa, agama, dan budaya yang diwarisi
oleh bangsa Indonesia dalam sejarah mengharuskan bangsa Indonesia bersatu
dengan seerat-eratnya dalam keragaman. Keragaman merupakan kekayaan
yang harus dipersatukan (united), tetapi tidak boleh disatukan atau
diseragamkan (uniformed). Karena itu, prinsip persatuan Indonesia tidak boleh
diindentikkan dengan atau dikacaukan atau dikaitkan dengan istilah kesatuan
yang berkenaan dengan persoalan bentuk bangsa. Prinsip persatuan juga tidak
boleh dipersempit maknamya ataupun diindentikkan dengan pengertian
pelembagaan bentuk Negara Kesatuan yang merupakan bangunan negara
11
yang dibangun atas motto ‘Bhineka–Tunggal–Ika’ (Unity in Diversity). Bentuk
negara kita adalah Negara Kesatuan (Unitary State), sedangkan persatuan
Indonesia adalah prinsip dasar bernegara yang harus dibangun atas dasar
persatuan (unity), bukan kesatuan (uniformity).
Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah merupakan ‘negara
persatuan’ dalam arti sebagai negara yang warga negaranya erat bersatu, yang
mengatasi segala paham perseorangan ataupun golongan yang menjamin
segala warga negara bersamaan kedudukannya di hadapan hukum dan
pemerintahan dengan tanpa kecuali. Dalam negara persatuan itu, otonomi
individu diakui kepentingannya secara seimbang dengan kepentingan
kolektivitas rakyat. Kehidupan orang per orang ataupun golongan-golongan
dalam masyarakat diakui sebagai individu dan kolektivitas warga negara,
terlepas dari ciri-ciri khusus yang dimiliki seseorang atau segolongan orang atas
dasar kesukuan dan keagamaan dan lain-lain, yang membuat seseorang atau
segolongan orang berbeda dari orang atau golongan lain dalam masyarakat.
Negara persatuan mengakui keberadaan masyarakat warga negara karena
kewargaanya (civility). Dengan demikian, negara persatuan itu mempersatukan
seluruh bangsa Indonesia dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia
karena prinsip kewargaan yang bersamaan kedudukan dalam hukum dan
pemerintahan. Namun, konsepsi negara persatuan itu sering disalah-pahami
seakan-akan bersifat ‘integralistik’, yang mempersatukan rakyat secara totaliter
bersama-sama dengan pemimpinnya seperti konsepsi Hitler yang didasarkan
atas pandangan Hegel tentang negara Jerman. Istilah negara persatuan
cenderung dipahami sebagai konsepsi atau cita negara (staatsidee) yang
bersifat totaliter ataupun otoritarian yang mengabaikan pluralisme dan
menafikkan otonomi individu rakyat yang dijamin hak-hak dan kewajiban
asasinya dalam Undang Undang Dasar. Oleh karena itu, untuk tidak
menimbulkan salah pengertian, istilah persatuan itu harus dikembalikan kepada
12
bunyi rumusan sila ketiga Pancasila, yaitu “Persatuan Indonesia”, bukan
“Persatuan dan Kesatuan Indonesia” apalagi “Kesatuan Indonesia”. Persatuan
adalah istilah filsafat dan prinsip bernegara, sedangkan kesatuan adalah istilah
bentuk negara yang bersifat teknis. Bandingkan antara rumusan Pancasila
dalam Pembukaan UUD 1945 dan rumusan pasal 1 ayat (1) yang menyatakan:
“Negara Indonesia ialah negara kesatuan yang berbentuk Republik”. Negara
Kesatuan adalah konsepsi tentang bentuk negara, dan Republik adalah
konsepsi mengenai bentuk pemerintahan yang dipilih dalam kerangka UUD
1945.
Indonesia adalah negara yang berbentuk Negara Kesatuan (unitry state).
Kekuasaan asal berada di pemerintah pusat. Namun kewenangan (authority)
pemerintah pusat ditentukan batas-batasnya dalam Undang-Undang Dasar atau
Undang-Undang ditentukan sebagai kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah
daerah. Hubungan-hubungan kekuasaan antara pemerintah pusat dan
pemerintah Daerah Propinsi serta pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota,
tidak diatur berdasarkan asas dekonsentrasi, melainkan hanya didasarkan atas
asas otonomi atau desentralisasi dan tugas perbantuan (medebewin).
Disamping itu, dalam rumusan pasal 18, pasal 18A dan pasal 18B (seluruhnya
sebanyak 11 ayat), ditegaskan pula adanya pengakuan atas pluralisme di
berbagai daerah. Pasal 18A ayat (1), misalnya menegaskan: “Hubungan
kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah propinsi,
kabupaten dan kota atau antara propinsi dan kabupaten dan kota diatur dengan
Undang-Undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah,
pasal 18B ayat (1) menyatakan: “Negara mengakui dan menghormati satuansatuan
pemerintah daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang
diatur dengan Undang-Undang”. Pasal 18B ayat (2) menegaskan: “Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat
beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan
13
perkembangan masyarakat dan prinsip negara Kesatuan Republik Indonesia
yang diatur dalam Undang-Undang”.
Dengan ketentuan-ketentuan konstitusional demikian, berarti Negara
Kesatuan Republik Indonesia diselenggarakan dengan pengaturan antar daerah
yang tidak seragam antara satu sama lain. Dalam hubungan antara pusat dan
daerah atau daerah propinsi dengan kabupaten/kota dimungkinkan adanya pola
hubungan yang bersifat khusus seperti propinsi Papua. Pengaturan demikian
dimaksud untuk menjamin agar seluruh bangsa Indonesia benar-benar bersatu
dengan keragaman dalam bingkai Negara Kesatuan. Prinsip keadilan antar
pusat dan propinsi dan daerah kabupaten/kota juga makin terjamin. Otonomi
dan kebebasan rakyat dihadapan jajaran pemerintah pusat dan daerah juga
makin tumbuh dan berkembang sesuai prinsip demokrasi. Untuk itu, susunan
Negara Kesatuan dengan pengaturan yang bersifat khusus atau otonomi
khusus dikembangkan sebagaimana mestinya dengan memperhatikan
perbedaan tingkat kemampuan antar daerah diseluruh Indonesia. Karena itu,
pelaksanaan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan yang
memungkinkan adanya pengaturan khusus berupa daerah otonomi khusus itu
hendaklah dilaksanakan secara sistematis dan bertahap, daerah-daerah yang
belum atau tidak dapat melaksanakannya, perlu diberi kesempatan
mempersiapkan diri. Daerah-daerah juga tidak perlu memaksakan diri untuk
secepat mungkin menerapkan kebijakan otonomi daerah yang seluas-luasnya
dengan meninggalkan sama sekali atau mengabaikan prinsip-prinsip
penyelenggaraan pemerintah daerah berdasarkan asas dekonsentrasi.
Pemerintah pusat bertanggungjawab menyukseskan pelaksanaan otonomi
daerah yang dilakukan secara bertahap itu. Disamping itu, meskipun susunan
pemerintahan bersifat desentralistis, tetapi pemerintah pusat tetap memiliki
kewenangan koordinasi antar daerah propinsi, dan pemeritah daerah propinsi
14
memiliki kewenangan koordinasi antar daearah kabupaten/kota sebagaimana
mestinya.
FORMAT BARU PARLEMEN TIGA KAMAR: MPR, DPR, DAN DPD
1. Majelis Permusyawaratan Rakyat
Semula, Majelis Permusyawaratan Rakyat kita dirancang untuk diubah
menjadi nama ‘genus’ dari lembaga perwakilan rakyat atau parlemen Indonesia
yang terdiri atas dua kamar dewan. Kamar pertama disebut Dewan Perwakilan
Rakyat, dan kamar kedua disebut Dewan Perwakilan Daerah. Sebagai
perbandingan, prinsip yang sama dapat kita temukan dalam konstitusi Amerika
Serikat yang mementukan bahwa semua kekuasaan legislatif ada di Kongres
yang terdiri atas ‘The House of Representatives and Senate’. Memang, anggota
senat bisa disebut Senator sedangkan anggota Dewan Perwakilan Rakyat atau
‘House of Representatives’ biasa disebut ‘Congressman’. Akan tetapi,
sesungguhnya, baik anggota Senat maupun anggota DPR Amerika Serikat itu
sama-sama merupakan anggota Kongres . Akan halnya nanti dengan anggota
Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah, pada
hakikatnya mereka adalah anggota MPR, tetapi secara sendiri-sendiri mereka
juga dapat dibedakan antara anggota DPR atau anggota DPD. Demikian pula
dalam konstitusi Kerajaan Belanda dikatakan bahwa kekuasaan legislatif berada
di ‘Staten Generaal’ yang terdiri atas “Eerste Kamer en Tweede Kamer”.
Keanggotaan dalam masing-masing kamar parlemen Belanda ini tidaklah
mengurangi pengertian bahwa pada hakikatnya mereka juga anggota ‘Staten
Generaal’.
Namun demikian, setelah perubahan Keempat UUD 1945, keberadaan
MPR yang selama ini disebut sebagai lembaga tertinggi negara itu memang
telah mengalami perubahan yang sangat mendasar, akan tetapi keberadaannya
15
tetap ada sehingga sistem yang kita anut tidak dapat disebut sistem bikameral
ataupun satu kamar, melainkan sistem tiga kamar (trikameralisme), perubahanperubanan
mendasar dalam kerangka struktur parlemen Indonesia itu memang
telah terjadi mengenai hal-hal sebagai berikut. Pertama, susunan keanggotaan
MPR berubah secara struktural karena dihapuskannya keberadaan Utusan
Golongan yang mencerminkan prinsip perwakilan fungsional (functional
representation) dari unsur keanggotaan MPR. Dengan demikian, anggota MPR
hanya terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang
mencerminkan prinsip perwakilan politik (political representation) dan anggota
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang mencerminkan prinsip perwakilan
daerah (regional representatif). Kedua, bersamaan dengan perubahan yang
bersifat struktural tersebut, fungsi MPR juga mengalami perubahan mendasar
(perubahan fungsional). Majelis ini tidak lagi berfungsi sebagai ‘supreme body’
yang memiliki kewenangan tertinggi dan tanpa kontrol, dan karena itu
kewenangannyapun mengalami perubahan-perubahan mendasar. Sebelum
diadakannya perubahan UUD, MPR memiliki 6 (enam) kewenangan yaitu:
(a) menetapkan Undang-Undang Dasar & mengubah Undang-Undang Dasar,
(b) menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara,
(c) memilih Presiden dan Wakil Presiden,
(d) meminta dan menilai pertanggungjawaban Presiden,
(e) memberhentikan Presiden dan/ atau Wakil Presiden.
Sekarang, setelah diadakannya perubahan UUD 1945, kewenangan MPR
berubah menjadi:
(a) menetapkan Undang-Undang Dasar dan/atau Perubahan UUD,
(b) melantik Presiden dan Wakil Presiden,
(c) memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden, serta
16
(d) menetapkan Presiden dan/atau Wakil Presiden pengganti sampai
terpilihnya Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana mestinya.
Ketiga, diadopsi prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power)
secara tegas antara fungsi legistatif dan eksekutif dalam perubahan pasal 5 ayat
(1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam perubahan pertama UUD 1945 yang
dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 ayat (5) perubahan kedua UUD
1945. Dalam perubahan-perubahan tersebut ditegaskan bahwa kekuasaan
membentuk Undang-Undang berada di tangan DPR, meskipun Presiden
sebagai kepala pemerintahan eksekutif tetap diakui haknya untuk mengajukan
sesuatu rancangan Undang-Undang. Dengan perubahan ini berarti UUD 1945
tidak lagi menganut sistem MPR berdasarkan prinsip ‘Supremasi parlemen’ dan
sistem pembagian kekuasaan (distribution of power) oleh lembaga tertinggi
MPR ke lembaga-lembaga negara di bawahnya. Keempat, diadopsinya prinsip
pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dalam satu paket secara langsung oleh
rakyat dalam ketentuan pasal 6A ayat (1) perubahan ketiga UUD 1945 yang
sekaligus dimaksud untuk memperkuat dan mempertegas anutan sistem
pemerintahan presidential dalam UUD 1945. Dengan sistem pemilihan langsung
oleh rakyat itu, maka konsep dan sistem pertanggungjawaban Presiden tidak
lagi dilakukan kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi juga langsung
kepada rakyat. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam hubungannya
dengan pengorganisasian kedaulatan rakyat, kedaulatan yang ada ditangan
rakyat itu, sepanjang menyangkut fungsi legislatif, dilakukan oleh MPR yang
terdiri atas dua kamar dewan, sedangkan dalam bidang eksekutif dilakukan oleh
Presiden dan Wakil Presiden sebagai satu paket kepemimpinan eksekutif yang
dipilih langsung oleh rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dulu dikenal
sebagai lembaga tertinggi negara, dimasa depan berubah menjadi nama dari
lembaga perwakilan rakyat Indonesia yang terdiri atas Dewan Perwakilan
Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah yang secara bersama-sama
17
kedudukannya sederajat dengan Presiden dan Wakil Presiden, serta dengan
Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.
Namun, seperti dikemukakan diatas, lembaga MPR pada pokoknya
menurut ketentuan UUD 1945 pasca perubahan Keempat tetap berdiri sendiri di
samping DPR dan DPD. Banyak kritik dan ketidakpuasan mengenai pengaturan
UUD 1945 mengenai hal ini, tetapi dalam kenyataannya memang demikianlah
ketentuannya dalam UUD 1945 pasca Perubahan Keempat. Menurut ketentuan
pasal 2 ayat (1), MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD. Pasal 8 ayat
(2) menyatakan dalam hal terjadinya kekosongan wakil presiden, selambatlambatnya
dalam waktu 60 hari, MPR bersidang untuk memilih wakil presiden
dari dua calon yang diusulkan oleh Presiden. Sedangkan ayat (3) nya
menyatakan bahwa dalam hal terjadinya kekosongan presiden dan wakil
presiden secara bersamaan, maka selambat-lambatnya 30 hari setelah itu, MPR
bersidang untuk memilih presiden dan wapres dari dua pasangan calon
presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang
pasangan calon Presiden dan Wapresnya meraih suara (pen: ‘yang’) terbanyak
pertama dan kedua dalam pemilu sebelumnya. Menurut ketentuan pasal 3 ayat
(3), pasal 7A dan 7B, MPR juga berwenang untuk mengubah dan menetapkan
UUD sebagaimana dimaksud oleh pasal 3 ayat (1) dan pasal 37 UUD 1945.
dengan adanya kewenangan yang demikian itu maka dapat dipahami bahwa
MPR itu adalah lembaga yang berdiri sendiri disamping DPR dan DPD. Dengan
demikian, meskipun didunia hanya dikenal adanya struktur parlemen unicameral
dan bicameral, UUD 1945 memperkenalkan sistem ketiga, yaitu parlemen
trikameral atau trikameralisme.
2. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)
Keberadaan Dewan Perwakilan Daerah menurut ketentuan UUD 1945
pasca perubahan juga banyak dikritik orang. Lembaga ini semula didesain
18
sebagai kamar kedua parlemen Indonesia di masa depan. Akan tetapi, salah
satu ciri bikameralisme yang dikenal di dunia ialah apabila kedua-dua kamar
yang dimaksud sama-sama menjalankan fungsi legislatif sebagaimana
seharusnya. Padahal, jika diperhatikan DPD sama sekali tidak mempunyai
kekuasaan apapun dibidang ini. DPD hanya memberikan masukan
pertimbangan, usul, ataupun saran, sedangkan yang berhak memutuskan
adalah DPR, bukan DPD. Karena itu, keberadaan DPD di samping DPR tidak
dapat disebut sebagai bikameralisme dalam arti yang lazim. Selama ini
dipahami bahwa jika kedudukan kedua kamar itu di bidang legislatif sama kuat,
maka sifat bikameralismenya disebut ‘strong becameralism’, tetapi jika kedua
tidak sama kuat, maka disebut ‘soft becameralism’. Akan tetapi, dalam
pengaturan UUD 1945 pasca perubahan Keempat, bukan saja bahwa struktur
yang dianut tidak dapat disebut sebagai ‘strong becameralism’ yang kedudukan
keduanya tidak sama kuatnya, tetapi bahkan juga tidak dapat disebut sebagai
‘soft becameralism’ sekalipun.
DPD, menurut ketentuan pasal 22D (a) dapat mengajukan rancangan UU
tertentu kepada DPR (ayat 1), (b) ikut membahas rancangan UU tertentu (ayat
2), (c) memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan UU APBN dan
rancangan UU tertentu (ayat 2), (d) dapat melakukan pengawasan atas
pelaksanaan UU tertentu (ayat 3). Dengan kata lain, DPD hanya memberikan
masukan, sedangkan yang memutuskan adalah DPR, sehingga DPD ini lebih
tepat disebut sebagai Dewan Pertimbangan DPR, karena kedudukannya hanya
memberikan pertimbangan kepada DPR.
Ironisnya, mekanisnme pengisian jabatan keanggotaan DPD ini lebih berat
bila dibandingkan dengan mekanisme pengisian keanggotaan DPR. Anggota
DPD dipilih dari setiap propinsi melalui pemilu (pasal 22c ayat 1), anggota DPD
dari tiap propinsi jumlahnya sama dan seluruh anggota DPD tidak lebih dari
sepertiga jumlah anggota DPR (ayat 2). Jika ditentukan bahwa dari setiap
19
propinsi jumlahnya 4 orang, maka seseorang yang ingin menduduki kursi DPD
harus bersaing di tingkat propinsi untuk memperebutkan 4 kursi. Misalnya saja,
di Jawa Timur, satu kursi anggota DPD membutuhkan dukungan suara sekitar
5,5 juta pemilih, sedangkan untuk menjadi anggota DPR cukup dibutuhkan
sekitar 550 ribu suara pemilih. Disamping itu, peserta pemilu menjadi anggota
DPD adalah perorangan, sedangkan peserta pemilu untuk DPR adalah partai
politik. Artinya, dapat terjadi tokoh perorangan yang akan tampil sebagai calon
anggota DPD menghadapi kesulitan luar biasa dalam menggalang dukungan
bagi dirinya, sedangkan calon anggota DPR cukup memanfaatkan struktur
partai politiknya sebagai mesin penghimpun dukungan suara dalam pemilihan
umum. Dengan perkataan lain, sudah sulit-sulit untuk mejadi anggota
perwakilan ditingkat pusat, setelah berhasil, kewenangannya sangat terbatas.
Karena itu, banyak orang yang pesimis dengan pola pengaturan DPD yang
demikian.
Tentu ada juga argumen sebaliknya yang cenderung lebih optimis. Justru
karena kewenangannya yang terbatas itu menyebabkan DPD dapat terhindar
dari sasaran kritik dari masyarakat madani (civil society), asalkan para anggota
DPD dapat terbuka. Karena pusat kewenangan untuk memutuskan atas nama
rakyat dan untuk kepentingan dan aspirasi rakyat ada di DPR, maka DPR-lah
yang akan menjadi pusat hujatan dan kemarahan apabila aspirasi rakyat tidak
sungguh-sungguh disalurkan. Dengan demikian, para anggota DPD dapat
bermain ditengah gelombang aspirasi rakyat secara lebih terbuka dan memihak
kepada rakyat didaerah-daerah. Karena itu, bagi para politisi muda, DPD dapat
menjadi wadah baru untuk aktualisasi diri dan forum pelatihan kepemimpinan
politik yang efektif untuk masa depan. Oleh karena itu, ditengah kritik dan
kekecewaan atas pengaturan yang sangat mengecil arti lembaga perwakilan
daerah ini, masih tersisa optimisme yang cukup menjanjikan untuk penataan
sistem politik nasional ke depan.
20
3. Dewan Perwakilan Rakyat
Berdasarkan ketentuan UUD 1945 pasca Perubahanan Keempat, fungsi
legislatif berpusat di tangan Dewan Perwakilan Rakyat. Hal ini jelas terlihat
dalam rumusan pasal 20 ayat (1) yang baru yang menyatakan: “Dewan
Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”.
Selanjutnya dinyatakan: “setiap rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR
dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Rancangan Undang-
Undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu”.
Kemudian dinyatakan pula” Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang
yang telah mendapat disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang” (ayat
4), dan “dalam hal rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama
tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu 30 hari semenjak rancangan
Undang-Undang tersebut disetujui, rancangan Undang-Undang tersebut sah
menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan”.
Dari ketentuan pasal 20 itu dapat dipahami bahwa: Pertama, lembaga
legislasi atau legislator adalah DPR, bukan Presiden dan apalagi DPD; Kedua,
Presiden adalah lembaga yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang
telah mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR resmi menjadi
Undang-Undang; Ketiga, rancangan Undang-Undang yang telah resmi SAH
menjadi Undang-Undang wajib diundangkan sebagaimana mestinya; Keempat,
setiap rancangan Undang-Undang dibahas bersama untuk mendapat
persetujuan bersama antara DPR dan Presiden dalam persidangan DPR.
Dalam hal rancangan Undang-Undang berasal dari inisiatif DPR, maka Institusi
DPR sebagai satu kesatuan akan berhadapan dengan Presiden sebagai satu
kesatuan institusi yang dapat menolak usul inisiatif DPR itu seluruhnya ataupun
sebagian materinya. Dalam hal demikian maka rancangan Undang-Undang
yang diajukan oleh DPR itu tidak dapat lagi diajukan dalam persidangan DPR
masa itu. Posisi Presiden dan DPR dalam hal ini dapat dikatakan saling
21
berimbang. Di satu pihak, dalam proses pembahasan materi rancangan
Undang-Undang, posisi Presiden/pemerintah lemah karena harus berhadapan
dengan DPR sebagai satu kesatuan institusi. Dalam hal ini, Presiden tidak dapat
lagi memanfaatkan dukungan partai politiknya sendiri yang ada di DPR untuk
mendukung kebijakan Pemerintah mengenai materi rancangan Undang-Undang
yang sedang dibahas. Akan tetapi, dipihak lain, Presiden/Pemerintah
mempunyai posisi yang kuat karena dapat mem-‘veto’ dengan cara menolak
untuk memberikan persetujuan atas sesuatu materi ataupun keseluruhan materi
Undang-Undang yang bersangkutan.
Kelima, dalam hal rancangan Undang-Undang itu datang dari Presiden,
maka seperti terhadap rancangan Undang-Undang inisiatif DPR,
pembahasannya pun dilakukan secara bersama-sama untuk mendapatkan
persetujuan bersama. Dalam hal ini, yang berhak menolak seluruhnya ataupun
sebagiannya adalah DPR sebagai institusi. Jika rancangan itu ditolak
seluruhnya oleh DPR, maka rancangan Undang-Undang itu juga tidak dapat lagi
diajukan dalam persidangan DPR masa yang bersangkutan. Dalam forum
pengambilan putusan oleh DPR dapat terjadi bahwa sesuatu materi ataupun
seluruh materi rancangan Undang-Undang yang bersangkutan diputuskan
dengan pemungutan suara dapat rapat paripurna DPR. Dalam hal demikian,
Presiden/pemerintah tidak mempunyai ‘voting rights’ sama sekali. Maka dapat
dikatakan bahwa dalam hal ini DPR mempunyai kedudukan yang lebih kuat
daripada Presiden/Pemerintah, karena DPR-lah yang memutuskan, bukan
Presiden. Jika sebagian materi rancangan Undang-Undang itu, tidak mendapat
DPR berarti materi yang bersangkutan harus dikeluarkan dari rancangan
Undang-Undang yang bersangkutan, dan secara a contrario, juga tidak dapat
diajukan lagi untuk diatur dengan atau dalam Undang-Undang lain dalam
persidangan DPR masa itu.
22
Keenam, setelah suatu rancangan Undang-Undang mendapat persetujuan
bersama yang ditandai oleh pengesahannya dalam rapat paripurna DPR, maka
rancangan Undang-Undang yang bersangkutan secara substantif atau secara
material telah menjadi Undang-Undang, tetapi belum mengikat umum karena
belum disahkan oleh Presiden serta diundangkan sebagaimana mestinya.
Karena, RUU yang telah mendapat persetujuan dalam rapat paripurna DPR itu
secara materiel tidak dapat diubah meskipun Presiden tidak menyetujui isinya.
RUU akan berubah menjadi resmi mengikat umum semata-mata karena (a)
faktor pengesahan oleh Presiden dengan cara menandatangani naskah
Undang-Undang itu, dan (b) faktor tenggang waktu 30 hari sejak pengambilan
keputusan atas rancangan Undang-Undang tersebut dalam rapat paripurna
DPR. Dengan demikian, secara materiel, proses pembentukan Undang-Undang
telah selesai (final) dengan telah diambilnya putusan dalam rapat paripurna
DPR yang mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah dibahas
bersama. Karena itu, dapat dibedakan adanya dua instansi pengesahan suatu
rancangan Undang-Undang, yaitu pengesahan materiel oleh DPR dan
pengesahan formil oleh Presiden sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat
(4) UUD 1945. Tindakan pengesahan materiel itu dilakukan melalui
pengembilan putusan akhir oleh DPR atas suatu rancangan Undang-Undang
dalam persidangan atau rapat paripurna DPR, sedangkan tindakan pengesahan
formil dilakukan oleh Presiden dengan cara membubuhkan tandatangan pada
bagian akhir naskah Undang-Undang. Selanjutnya, atas perintah Presiden,
Undang-Undang yang bersangkutan diundangkan dengan cara
menempatkannya dalam registrasi Lembaran Negara dengan memberikan
nomer registrasi dan pembuatan salinan oleh Sekretaris Negara, dan penerbitan
Lembaran Negara yang bersangkutan sebagaimana mestinya.
23
Soal Persetujuan Bersama:
Berkenaan dengan unsur ‘persetujuan bersama’ yang seharusnya
tercermin dalam keputusan akhir yang diambil dalam rapat paripurna DPR,
selintas memang dapat dikatakan mengandung kontradiksi tersendiri. Di satu
pihak, putusan akhir DPR tersebut sudah mengandung pengertian ‘persetujuan
bersama’ tersebut. Tetapi, adanya ketentuan pasal 20 ayat (5) yang
menyatakan “Dalam Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama
tersebut tidak disahkan oleh Presiden….” Menunjukkan bahwa ada
kemungkinan suatu rancangan Undang-Undang yang secara materiel telah
disahkan oleh DPR tersebut tidak disahkan secara formil oleh Presiden. Alasan
Presiden menolak mengesahkannya, bisa saja karena pertimbangan bahwa
materi Undang-Undang yang bersangkutan bertentangan dengan Undang-
Undang Dasar. Karena itu, kualitas rapat paripurna DPR untuk pengambilan
keputusan akhir terhadap rancangan Undang-Undang tersebut dapat dibedakan
antara rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPR atau berasal dari
Presiden/Pemerintah. Jika rancangan Undang-Undang datang dari Presiden,
maka pengambilan keputusan akhir dalam rapat paripurna DPR adalah mutlak
pengambilan keputusan oleh DPR dimana Presiden tidak mempunyai ‘voting
rights’ sama sekali. Tetapi, jika rancangan Undang-Undang datang dari inisiatif
DPR, maka posisi Presiden dapat menolak atau menerima sebagian atau
keseluruhan, sehingga kedudukan Presiden lebih kuat. Kasus dimana suatu
rancangan Undang-Undang telah disetujui bersama dalam rapat paripurna
DPR, tetapi Presiden tidak puas dan karena itu menolak untuk
mengesahkannya dapat terjadi jika rancangan Undang-Undang tersebut
datangnya dari pemerintah sebagaimana diuraikan di atas.
24
Penandatanganan Undang-Undang :
Berkenaan dengan penandatangan naskah Undang-Undang oleh Presiden
seperti dimaksud oleh pasal 20 ayat (5) UUD 1945, haruslah dipahami sebagai
kewajiban administratif Presiden untuk membubuhkan tandatangan. Karena itu
pasal 20 ayat (4) menegaskan bahwa “Presiden mengesahkan rancangan
Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang”.
Artinya, tanpa disahkan oleh Presiden, rancangan Undang-Undang tersebut
tidak berubah statusnya menjadi Undang-Undang. Rancangan Undang-
Undang tersebut baru berubah statusnya menjadi Undang-Undang setelah oleh
Presiden disahkan sebagaimana mestinya. Pada akhir anak kalimat pasal 20
ayat (5) dinyatakan,”…rancangan Undang-Undang tersebut itu menjadi Undang-
Undang, baik karena telah disahkan oleh Presiden dengan cara membubuhkan
tandatangannya, ataupun karena telah dilampaui tenggat 30 hari seperti
dimaksud dalam pasal 20 ayat (5) tersebut. Karena itu, timbul dua penafsiran
berkenaan dengan ini. Pertama, apabila rancangan Undang-Undang tersebut
telah disahkan oleh Presiden dengan tandatanganya, maka atas dasar itu
Sekretariat Negara melaksanakan kewajiban untuk mengundangkannya
sebagaimana mestinya. Kedua, jika rancangan Undang-Undang itu tidak
disahkan oleh Presiden, maka ukuran yang pasti adalah tanggal, yaitu setelah
30 hari sejak mendapat persetujuan bersama dalam rapat paripurna DPR, maka
rancangan Undang-Undang itu sudah dengan sendirinya sah menjadi Undang-
Undang. Karena itu, Presiden merasa tidak perlu lagi menandatangani naskah
Undang-Undang itu sebagaimana seharusnya. Atas dasar keabsahan Undang-
Undang dengan prosedur kedua inilah maka Sekretaris Negara merasa
berkewajiban menurut ketentuan pasal 20 ayat (5) dan sekaligus berhak untuk
mengumandangkan Undang-Undang tersebut sebagaimana mestinya.
Akibatnya, format Undang-Undang yang berkepala surat dan bersubyek.
“Presiden Republik Indonesia”, tetapi subyek yang menandatanganinya adalah
25
Sekretariat Negara yang mempunyai kedudukan sebagai pembantu Presiden.
Timbul kesan bahwa Sekretariat Negara yang mengesahkan rancangan
Undang-Undang itu menjadi Undang-Undang, sehingga timbul pula pertanyaan
apa alas hak bagi seorang pembantu untuk atas nama Presiden mengesahkan
Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (4)?
Oleh karena itu, pengertian yang lebih tepat untuk dikembangkan
sehubungan dengan soal penandatanganan Undang-Undang adalah bahwa
Presiden wajib mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui
bersama untuk menjadi Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam pasal
20 ayat (4). Karena itu, format naskah Undang-Undang tetap dipertahankan
agar berkepala surat “Presiden Republik Indonsia”, bukan “Dewan Perwakilan
Rakyat”. Seharusnya karena pasal 20 ayat (1) menyatakan bahwa “DPR
memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”. Maka kop surat Undang-
Undangpun diubah menjadi “Dewan Perwakilan Rakyat”. Akan tetapi, karena
pasal 20 ayat (4) menyatakan Presidenlah yang mengesahkan rancangan
Undang-Undang menjadi Undang-Undang , maka kop suratnya masih tetap
dapat dipertahankan dengan subyek “Presiden Republik Indonesia”. Akan
tetapi, akibatnya, ketentuan pasal 20 ayat (4) tersebut diatas harus dipahami
sebagai kewajiban bagi Presiden untuk mengesahkan rancangan Undang-
Undang tersebut menjadi Undang-Undang. Atas dasar pengesahan oleh
Presiden itulah maka Undang-Undang tersebut diundangkan sebagaiman
mestinya, dan atas dasar perintah dari Presiden pula, Sekretariat Negara
sebagai pembantu Presiden menjalankan kewajiban yang ditentukan dalam
pasal 20 ayat (5) untuk mengundangkan Undang-Undang tersebut
sebagaimana seharusnya.
Dari Rancangan Undang-Undang menjadi Undang-Undang
Seperti dikemukakan diatas, sejak diambilnya keputusan akhir dalam rapat
paripurna DPR, rancangan Undang-Undang yang bersangkutan dianggap telah
26
mendapat persetujuan bersama, meskipun dalam hubungannya dengan
rancangan Undang-Undang yang berasal dari pemerintah sifatnya sangat relatif.
Setelah itu, secara materiel rancangan Undang-Undang yang bersangkutan
sudah dapat dianggap final, tidak dapat diubah lagi, bahkan oleh Presiden
sekalipun. Oleh karena itu, rancangan Undang-Undang dimaksud, meskipun
belum disahkan secara resmi atau secara formil oleh Presiden, pada hakikatnya
sudah menajdi Undang-Undang secara materiel. Dengan demikian, status
naskah rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama dalam forum
DPR itu sebenarnya telah disahkan secara materiel oleh DPR. Karena itu,
meskipun kadang-kadang masih disebut sebagai RUU, statusnya tidak lagi
sama dengan RUU ketika masih dalam pembahasan di DPR atau apalagi
dengan RUU ketika belum dibahas di DPR. Dengan perkataan lain, menurut
Undang-Undang menurut tahap-tahap pembuatannya.
Sampai pada tahap pambahasan di DPR, status rancangan Undang-
Undang tersebut adalah rancangan Undang-Undang (RUU), tetapi setelah
disahkan oleh Presiden RUU tersebut berubah statusnya menjadi UU.
Sedangkan statusnya sebelum disahkan oleh Presiden tetapi telah disahkan
secara materiel oleh DPR, berada di antara keduanya. Statusnya tidak dapat
lagi disamakan dengan RUU pada tahap sebelumnya tetapi belum dapat
dikatakan menjadi UU yang mengikat untuk umum karena belum disahkan
sebagaimana mestinya. Secara materiel ia sudah menjadi UU tetapi secara
formil belum. Pentingnya pembedaan ini karena adanya ketentuan mengenai
tenggang waktu 30 hari yang ditentukan dalam pasal 20 ayat (5). Jika tenggat
30 hari itu terlampaui maka RUU yang sudah mempunyai status sebagai
Undang-Undang secara materiel itu berubah status dengan sendirinya menjadi
Undang-Undang yang berlaku secara materiel dan formil sekaligus. Lalu apakah
arti angka 30 hari itu bagi Presiden? Jika tidak berbuat apa-apa, maka meskipun
ia tidak menyetujui isinya, rancangan Undang-Undang yang telah disahkan
27
secara materiel oleh DPR tersebut akan berlaku dengan sendirinya menjadi
Undang-Undang. Oleh sebab itu, menurut pendapat saya, untuk memberi arti
pada tenggat 30 hari itu bagi Presiden, dapat saja dipahami bahwa rancangan
Undang-Undang yang telah disahkan secara materiel oleh DPR tersebut
meskipun belum disahkan oleh Presiden selama masih tenggat 30 hari, sudah
dapat ditafsirkan bahwa Mahkamah Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal
24C ayat (1) dapat melakukan pengujian atas “Undang-Undang”3 yang sudah
disahkan secara materiel oleh DPR tetapi belum disahkan secara formil oleh
Presiden itu sebagaimana mestinya. Pihak-pihak yang dapat diberi hal untuk
menjadi pemohon dalam kasus pengujian Undang-Undang menurut prosedur
“control a priore” atau “judicial preview”4 ini adalah Presiden, DPD ataupun
kelompok anggota minoritas di DPR.
BADAN PEMERIKSA KEUANGAN
Selain lembaga-lembaga negara diatas, negara kita masih memiliki Badan
Pemeriksa Keuangan (BPK) yang juga berkaitan dengan fungsi pengawasan,
khususnya berkenaan dengan pengelolaan keuangan Negara. Karena itu,
kedudukan kelembagaan Badan Pemeriksa Keuangan ini sesungguhnya berada
dalam ranah kekuasaan legislatif, atau sekurang kurangnya berhimpitan dengan
fungsi pengawasan yang dijalankan oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh
karena itu, laporan hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa
3 Kebetulan, istilah yang dipakai disini adalah “pengujian atas undang-undang” dengan huruf
kecil. Karena itu, dapat saja dipahami ‘undang-undang’ dalam arti luas, yaitu mencakup
pengertian formil pengertian formil dan material seperti telah dikemukakan di atas.
4 Sistem ini sebagai sistem yang dikenal dipraktekkan oleh Counseil Constitutionnel Perancis
yang melakukan ‘Preview’ yang bersifat preventif. Namun, dewasa ini banyak negara yang
menggabungkan sistem ‘preview’ atau ‘control a priore’ ini dengan system ‘norm control a
postereore’, sehingga yang diuji bukan saja peraturan yang sudah menjadi UU, tetapi juga
sejak UU itu masih sebagai rancangan sudah dapat diuji oleh Mahkamah Konstitusi, karena
itu, dalam rangka penataan sistem hukum kita ke depan, kita dapat saja menutupi kelemahan
pasal-pasal UUD1945 untuk mengembangkan system yang lebih utuh dengan
menggabungkan tradisi ‘kontrol a priore’ dan ‘kontrol a postereore’ itu sekaligus.
28
Keuangan itu harus dilaporkan atau disampaikan kepada DPR untuk ditindak
lanjuti sebagaimana mestinya.
Dapat dikatakan bahwa dengan adanya perubahan ketiga UUD 1945,
keberadaan badan pemeriksa ini mengalami perubahan yang sangat mendasar.
Semula, ketentuan mengenai BPK itu hanya diatur sepintas lalu dalam pasal 23
UUD 1945, yaitu pada pasal 23 ayat (5) yang menyatakan: “untuk memeriksa
tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa
Keuangan yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-Undang. Hasil
pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal ini
berada dalam Bab VIII tentang hal keuangan. Tetapi, sekarang berdasarkan
perubahan ketiga UUD 1945 yang disahkan pada tahun 2001, hal ini diatur
dalam bab baru tersendiri, yaitu Bab VIIA Badan Pemeriksa Keuangan yang
terdiri atas pasal 23E, pasal 23F, dan pasal 23G. Isinyapun lebih lengkap yaitu
masing-masing berisi tiga ayat, dua ayat, dan dua ayat sehingga seluruhnya
berjumlah tujuh ayat atau 7 butir ketentuan.
Pasal 23E menentukan bahwa “(1) Untuk memeriksa pengelolaan dan
tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan satu badan pemeriksa
keuangan yang bebas dan mandiri; (2) Hasil pemeriksaan keuangan negara
diserahkan kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai kewenangannya; (3) Hasil
pemeriksaan tersebut ditindak lanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan
sesuai dengan Undang-Undang”. Pasal 23F menetukan bahwa “(1) anggota
badan pemeriksa keuangan dipilih oleh DPR dengan memperhatikan
pertimbangan DPD, dan diresmikan oleh Presiden. (2) Pimpinan badan
pemeriksa keuangan dipilih dari dan oleh anggota”. Pasal 23 G menentukan:
“(1) badan pemeriksa keuangan berkedudukan di ibukota negara dan memiliki
perwakilan di setiap propinsi (2) ketentuan lebih lanjut mengenai badan
pemeriksa keuangan diatur dengan Undang-Undang”.
29
Dari ketentuan-ketentuan tersebut diatas, setidak-tidaknya ada dua
perkembangan baru yang terjadi dengan Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu
menyangkut perubahan bentuk organisasinya secara struktural dan menyangkut
perluasan jangkauan tugas pemeriksaannya secara fungsional. Sebelumnya,
organisasi BPK hanya memiliki kantor perwakilan di beberapa propinsi saja
karena kedudukan kelembagaannya memang hanya terkait dengan fungsi
pengewasan oleh DPR RI terhadap kinerja pemerintahan di tingkat pusat saja.
BPK tidak mempunyai hubungan dengan DPRD dan pengertian keuangan
negara yang menjadi obyek pemeriksaan hanya terbatas pada pengertian
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) saja. Karena pelaksanaan
APBN itu terdapat juga didaerah-daerah, maka diperlukan ada kantor
perwakilan BPK di daerah-daerah tertentu. Kerana itu, dibandingkan dengan
Badan Pemeriksaan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) bentuk
pemerintahan orde baru, struktur organisasi BPK jauh lebih kecil. BPKP
mempunyai struktur organisasi yang menjangkau ke seluruh daerah propinsi
dan kabupaten/kota di seluruh Indonesia. BPKP itu disatu segi merupakan
lembaga “internal auditor” atas kegiatan pemerintahan dan pembangunan, tetapi
terhadap instansi pemerintahan yang diperiksa, sekaligus merupakan lembaga
‘external auditor’. Untuk menghadapi dualisme pemeriksaan oleh BPK dan
BPKP itulah maka pasal 23E ayat (1) menegaskan bahwa “untuk memeriksa
pengelolaan dan tanggungjawab tetang keuangan negara, diadakan satu badan
pemeriksa keuangan yang bebas dan mandiri”. Disini tegas dikatakan hanya
satu badan yang bebas dan mandiri. Karena itu, BPKP dengan sendirinya harus
dilikuidasi dan digantikan fungsinya oleh BPK yang menurut ketentuan pasal
23G ayat (1) “….berkedudukan di Ibukota negara dan memiliki perwakilan di
setiap Propinsi”.
Dari segi jangkauan fungsi pemeriksaan tugas BPK sekarang menjadi
makin luas. Ada tiga perluasan yang dapat dicatat disini, Pertama, perluasan
30
dari pemeriksaan atas pelaksanaan APBN menjadi pemeriksaan atas
pelasanaan APBN dan APBD serta pengelolaan keuangan dan kekayaan
negara dalam arti luas. Kedua, perluasan dalam arti hasil pemeriksaan yang
dilakukan tidak saja dilaporkan kepada DPR di tingkat pusat tetapi juga kepada
DPD dan DPRD kabupaten/kota sesuai dengan tingkatan kewenangan masingmasing.
Ketiga, perluasan juga terjadi terhadap lembaga atau badan-badan
hukum yang manjadi obyek pemeriksaan oleh BPK, yaitu dari sebelum hanya
terbatas pada lembaga negara dan/atau pemerintahan yang merupakan subyek
hukum tatanegara dan/atau subkyek hukum administrasi negara meluas
sehingga mencakup pula organ-organ yang merupakan subyek hukum perdata
seperti perusahaan daerah, BUMN, ataupun perusahaan swasta di mana
didalamnya terdapat kekayaan negara. Menurut ketentuan UU tentang
keuangan negara yang berusaha menjabarkan lebih lanjut ketentuan UUD 1945
tentang Badan Pemeriksa Keuangan ini, badan ini juga dapat memeriksa
keuangan negara yang terdapat di dalam saham perusahaan daerah (BUMD)
ataupun BUMN, meskipun organ terakhir ini mutlak sebagai penyimpangan,
karena ketiganya bertentangan dengan pengertian asli UUD 1945 mengenai
soal ini. Akan tetapi, karena ketentuan baru dalam pasal 23E, pasal 23F, dan
pasal 23G UUD1945 telah menentukannya secara baru, maka mau tidak mau
kita harus mencatat sebagai perkembangan baru dalam sistem hukum
administrasi keuangan negara kita di masa mendatang.
FORMAT BARU KEKUASAAN KEHAKIMAN: MK dan MA
Sebelum adanya Perubahan UUD, kekuasaan kehakiman atau fungsi
yudikatif (judicial) hanya terdiri atas badan-badan pengadilan yang berpuncak
pada mahkamah agung. Lembaga Mahkamah Agung tersebut, sesuai dengan
prinsip ‘independent of judiciary’ diakui bersifat mendiri dalam arti tidak boleh
diintervensi atau dipengeruhi oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya, terutama
31
pemerintah. Prinsip kemerdekaan hakim ini selain diatur dalam Undang-Undang
pokok kekuasaan kehakiman, juga tercantum dalam penjelasan pasal 24 UUD
1945 yang menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman tidak boleh dipengaruhi
oleh cabang-cabang kekuasaan lain. Namun, setelah perubahan ketiga UUD
1945 disahkan, kekuasaan kehakiman negara kita mendapat tambahan satu
jenis mahkamah lain yang berada di luar mahkamah agung. Lembaga baru
tersebut mempunyai kedudukan yang setingkat atau sederajad dengan
Mahkamah Agung. Sebutannya adalah Mahkamah Konstitusi (constitutional
court) yang dewasa ini makin banyak negara yang membentuknya di luar
kerangka Mahkamah Agung (supreme court). Dapat dikatakan Indonesia
merupakan negara ke-78 yang mengadopsi gagasan pembentukan Mahkamah
Konstitusiyang berdiri sendiri ini, setelah Austria pada tahun 1920, Italia pada
tahun 1947 dan Jerman pad tahun 1948.
Dalam perubahan ke tiga Undang-Undang Dasar, Mahkamah Konstitusi
ditentukan memiliki lima kewenangan, yaitu: (a) melakukan pengujian atas
konstitusionalitas Undang-Undang; (b) mengambil putusan atau sengketa
kewenangan antar lembaga negara yang ditentukan menurut Undang-Undang
Dasar; (c) mengambil putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa
Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum ataupun
mengalami perubahan sehingga secara hukum tidak memenuhi syarat sebagai
Presiden dan/atau Wakil Presiden menjadi terbukti dan karena itu dapat
dijadikan alasan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk memberhentikan
Presiden dan/atau Wakil Presiden dari jabatannya; (d) memutuskan perkara
perselisihan mengenai hasil-hasil pemilihan umum, dan (e) memutuskan
perkara berkenaan dengan pembubaran partai politik.
Mahkamah Konstitusi beranggotakan 9 orang yang memiliki integritas, dan
memenuhi persyaratan kenegarawanan, serta latar belakang pengetahuan yang
mendalam mengenai masalah-masalah ketatanegaraan. Ketua dan Wakil Ketua
32
Mahkamah Konstitusi dipilih dari dan oleh anggotanya sendiri yang berasal dari
3 orang yang dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat, 3 orang yang ditentukan
oleh Mahkamah Agung, dan 3 orang ditentukan oleh Presiden. Seseorang yang
berminat untuk menjadi hakim konstitusi, dipersyaratkan harus memiliki
integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, negarawan yang menguasai
konstitusi dan ketatanegaraan, serta tidak merangkap sebagai pejabat negara.
Dengan komposisi dan kualitas anggotanya yang demikian. Diharapkan bahwa
Mahkamah Konstitusi itu kelak akan benar-benar bersifat netral dan independen
serta terhindar dari kemungkinan memihak kepada salah satu dari ketiga
lembaga negara tersebut.
Ada beberapa kritik yang biasa diajukan orang berkenaan dengan
pembagian tugas antara Mahkamah Konstitusi ini dengan Mahkamah Agung.
Salah satunya adalah dalam soal pembagian tugas di bidang pengujian
peraturan (judicial review) atas peraturan perUndang-Undangan. Mahkamah
Konstitusi berdasarkan ketentuan pasal 24C ayat (1) ditentukan berwenang
mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final
untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Sedangkan
dalam pasal 24A ayat (1) UUD 1945 dinyatakan “Mahkamah Agung berwenang
mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan Perundang-undangan di
bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang ….”. Pembagian demikian
sama sekali tidak ideal, karena dapat menimbulkan perbedaan atau putusan
yang saling bertentangan antara Mahkamah Konstitusi dengan Mahkamah
Agung. Yang paling sering saya jadikan contoh hipotesis adalah berkenaan
dengan keabsahan materiel PP No. 110/2000 dibandingkan dengan UU No.
22/1999 di satu pihak, dan keabsahan UU No. 22/1999 dibandingkan dengan
pasal 18 UUD 1945 dipihak lain. Misalnya, dapat saja terjadi Mahkamah Agung
memutuskan bahwa PP No. 110/2000 tersebut bertentangan dengan UU No.
33
22/1999, sementara pada saat yang sama Mahkamah Konstitusi memutuskan
UU No. 22/1999 itu bertentangan dengan UUD 1945.
Perbedaan ini sebenarnya tidak dapat dilepaskan dari kenyataan bahwa
memang sejak sebelumnya Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan
Perundang-undangan di bawah Undang-Undang. Bahkan ketentuan demikian
ditegaskan pula dalam ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Karena itu, ketika
disepakati diadopsinya ide pembentukan Mahkamah Konstitusi dalam
perubahan ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, maka ketentuan lama berkenaan
dengan kewenangan Mahkamah Agung itu dituangkan dalam rumusan
ketentuan pasal 24A perubahan ketiga UUD 1945 tersebut. Lagipula, memang
ada juga negara lain yang dijadikan salah sumber inspirasi juga oleh anggota
panitia ad hoc I Badan Pekerja MPR ketika merumuskan ketentuan mengenai
Mahkamah Konstitusi ini, yaitu Mahkamah Konstitusi Korea Selatan. Dalam
konstitusi Korea Selatan, kewenangan ‘judicial review’ (constutitional review)
atas Undang-Undang memang diberikan kepada Mahkamah Konstitusi, tetapi
kewenangan ‘judicial review’ atas peraturan dibawah Undang-Undang diberikan
kepada Mahkamah Agung. Terlepas dari kelemahan ini, menurut pendapat saya
biarlah untuk semenatara waktu pembagian demikian diterima dan dipraktekkan
dulu pada tahap-tahap awal pertumbuhan lembaga Mahkamah Konstitusi ini di
Indonesia. Namun, untuk jangka panjang, memang harus dipikirkan
kemungkinan mengintegrasikan seluruh sistem pengujian peraturan di bawah
kewenangan Mahkamah Konstitusi. Dengan demikian, keadilan bagi warga
negara dapat diwujudkan secara integral di bawah fungsi Mahkamah Agung,
sedangkan peradilan atas sistem hukum dan peraturan Perundang-undangan di
letakkan di bawah pengawasan Mahkamah Konstitusi.
Mengenai Mahkamah Agung, dalam asal 24 ayat (2), dibedakan antara
badan peradilan dari lingkungan, peradilan. “kekuasaan kehakiman dilakukan
oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya
34
dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan
peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah
Mahkamah Konstitusi”. Oleh sebab itu, badan-badan peradilan dalam keempat
lingkungan peradilan tersebut semuanya berada di bawah Mahkamah Agung,
harus dibedakan antara organ Mahkamah dan badan-badan peradilan dengan
hakim sebagai pejabat hukum dan penegak keadilan. Hubungan antar satu
hakim dengan hakim yang lain bersifat horizontal, tidak ada hubungan vertical
atasan dan bawahan. Namun, organisasinya terdapat struktur vertical atas
bawah. Pengadilan tinggi adalah organisasi bawah Mahkamah Agung, dan
Pengadilan Negeri adalah organisasi bawahan Pengadilan Tinggi. Hal ini jelas
berbeda dari pengetian yang timbul dari doktrin kebebasan atau kemerdekaan
hakim, yaitu setiap individu hakim dalam menjalankan tugas utamanya sebagai
hakim bersifat bebas dan merdeka tidak bertanggungjawab kepada atasannya.
Komisi Yudisial
Selain kedua badan kekuasaan kehakiman tersebut ada lagi satu lembaga
baru yang kewenangannya ditentukan dalam UUD, yaitu komisi Yudisial.
Dewasa ini, banyak negara terutama negara-negara yang sudah maju
mengembangkan lembaga komisi Yudisial (judicial commisions) semacam ini
dalam lingkungan peradilan dan lembaga-lembaga penegak hukum lainnya
maupun di lingkungan organ-organ pemerintahan pada umumnya. Meskipun
lembaga baru ini tidak menjalankan kekuasaan kehakiman, tetapi
keberadaannya diatur dalam UUD 1945 Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman,
karena itu, keberadaannya tidak dapat dipisahkan dari kekuasaan kehakiman.
Dalam pasal 24B ditegaskan: (1) Komisi Yudisial bersifat mandiri yang
berwenang mengusulkan pengangkatan Hakim Agung dan mempunyai
kewenangan lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan,
keleluhuran martabat, serta perilaku hakim; (2) Anggota Komisi Yudisial harus
35
mempunyai pengetahuan dan pengalaman di bidang hukum serta memiliki
integritas dan kepribadian yang tidak tercela; (3) Anggota Komisi Yudisial
diangkat dan diberhentikn oleh Presiden dengan persetujuan DPR; (4) Susunan,
kedudukan dan keanggotaan Komisi Yudisial diatur dengan Undang-Undang.
Dari ketentuan mengenai Komisi Yudisial ini dapat dipahami bahwa
jabatan hakim dalam konsepsi UUD 1945 dewasa ini adalah jabatan
kehormatan yang perlu dijaga dan ditegakkan kehormatannya oleh suatu
lembaga yang juga bersifat mandiri, yaitu Komisi Yudisial. Pembentukan
lembaga baru ini dapat dikatakan merupakan pengembangan lebih lanjut ide
pembentukan Majelis Kehormatan Hakim Agung yang sudah berkembang
selama ini, akan tetapi, jika majelis semacam ini dibentuk di lingkungan internal
Mahkamah Agung, maka sulit diharapkan akan efektif menjalankan fungsi
pengawasan atas kehormatan hakim agung itu sendiri, karena kedudukannya
yang tidak independen terhadap subyek yang akan diawasi. Disamping itu, jika
lembaga ini dibentuk di dalam struktur Mahkamah Agung, maka subyek yang
diawasinya dapat diperluas ke semua hakim, termasuk hakim konstitusi dan
hakim di seluruh Indonesia. Di samping itu, kedudukan Komisi Yudisial itu dapat
pula diharapkan bersifat mandiri dan independen sehingga dapat diharapkan
menjalankan tugasnya secara lebih efektif. Khusus terhadap Mahkamah Agung
tugas Komisi Yudisial itu dikaitkan dengan fungsi pengusulan pengangkatan
Hakim Agung, sedangkan pengusulan pengangkatan hakim lainnya, seperti
hakim konstitusi, misalnya tidak diakitkan dengan komisi Yudisial.
KEKUASAAN PEMERINTAHAN NEGARA
1. Kepala Pemerintahan Eksekutif: Presiden Dan Wakil Presiden
Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar
1945 sering dikatakan menganut sistem presidential. Akan tetapi, sifatnya tidak
36
murni, karena bercampur baur dengan elemen-elemen sistem parlementer.
Percampuran itu antara lain tercermin dalam konsep pertanggung-jawaban
Presiden kepada MPR yang termasuk ke dalam pengertian lembaga parlemen,
dengan kemungkinan pemberian kewenangan kepadanya untuk
memberhentikan Presiden dari jabatanya, meskipun bukan karena alasan
hukum. Kenyataan inilah yang menimbulkan kekisruhan, terutama dikaitkan
dengan pengalaman ketatanegaraan ketika Presiden Abdurrahman Wahid
diberhentikan dari jabatannya. Jawaban atas kekisruhan itu adalah munculnya
keinginan yang kuat agar anutan sistem pemerintahan Republik Indonesia yang
bersifat Presidentil dipertegas dalam kerangka perubahan Undang-Undang
Dasar 1945.
Selain alasan yang bersifat kasuitis itu, dalam perkembangan praktek
ketatanegaraan Indonesia selama ini memang selalu dirasakan adanya
kelemahan-kelemahan dalam praktek penyelenggaraan sistem pemerintahan
Indonsia berdasarkan UUD 1945. sistem pemerintahan yang dianut, dimata
para ahli cenderung disebut ‘quasi presidentil’ atau sistem campuran dalam
konotasi negatif, karena dianggap banyak mengandung distorsi apabila
dikaitkan dengan sistem demokrasi yang mempersyaratkan adanya mekanisme
hubungan ‘checks and balances’ yang lebih efektif di antara lembaga-lembaga
negara yang ada. Kerana itu, dengan empat perubahan pertama UUD 1945,
khususnya dengan diadopsinya sistem pemilihan Presiden langsung, dan
dilakukannya perubahan struktural maupun fungsional terhadap kelembagaan
Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka anutan sistem pemerintahan kita
menjadi makin tegas menjadi sistem pemerintahan Presidentil.
Dalam sistem Presidentil yang murni, pada pokoknya, tidak lagi perlu
dipersoalkan mengenai pembedaan atau apalagi pemisahan antara fungsi
kepala negara dan kepala pemerintahan. Pembedaan dan pemisahan antara
kedua fungsi itu hanya relevan dalam sistem pemerintahan parlementer yang
37
memang mempunyai dua jabatan terpisah, yaitu kepala negara dan kepala
pemerintahan. Sedangkan sistem pemerintahan Presidentil cukup memiliki
Presiden dan Wakil Presiden saja tanpa mempersoalkan kapan ia berfungsi
sebagai kepala negara dan kapan sebagai kepala pemerintahan. Dengan
demikian tidak perlu lagi ada pembedaan antara sekretariat negara dan
sekretariat kabinet ataupun keputusan Presiden sebagai kepala negara dan
keputusan Presiden sebagai kepala pemerintahan, Republik Indonesia
berdasarkan sistem Presidentil hanya memiliki Presiden dan Wakil Presiden
dengan tugas dan kewenangannya masing-masing.
Bahkan, dalam konteks pengertian Negara Hukum, prinsip “the rule of
law”, dapat dikatakan bahwa secara simbolik, yang dinamakan Kepala Negara
dalam sistem pemerintahan Presidentil itu adalah konstitusi. Dengan perkataan
lain, kepala negara dari negara konstitusional Indonesia adalah Undang-Undang
Dasar, sedangkan Presiden dan Wakil Presiden beserta semua lembaga negara
atau subyek hukum tatanegara lainnya harusnyalah tunduk kepada konstitusi
sebagai ‘the symbolic head of state’ itu. Presiden dan Wakil Presiden cukup
disebut sebagai Presiden dan Wakil Presiden saja dengan seperangkat hak dan
kewajibannya masing-masing atau tugas dan kewenangannya masing-masing.
Tidak ada keperluasn untuk membedakan kapan ia bertindak sebagai kepala
negara dan kapan ia berperan sebagai kepala pemerintahan seperti kebiasaan
dalam sistem pemerintahan parlementer. Oleh karena itu, dalam sistem
kenegaraan yang dapat kita sebut ‘constitutional democratic republic’,
kedudukan KONSTITUSI bersifat sangat sentral. Konstitusi pada dasarnya
merupakan KEPALA NEGARA yang sesungguhnya.
38
1. Badan dan Lembaga Eksekutif Yang Bersifat INDEPENDEN
Selain lembaga-lembaga negara seperti tersebut di atas, bentuk
keorganisasian banyak negara modern dewasa ini juga mengalami
perkembangan-perkembangan yang sangat pesat, khususnya berkenaan
dengan inovasi-inovasi baru yang tidak terelakkan. Perkembanganperkembangan
baru itu juga terjadi di Indonesia di tengah keterbukaan yang
muncul bersamaan dengan gelombang demokratisasi di era reformasi empat
tahun terakhir. Pada tingkatan pertama, muncul kesadaran yang makin kuat
bahwa badan-badan negara tertentu seperti organisasi Tentara, organisasi
Kepolisian dan Kejaksaan Agung, serta Bank Sentral harus dikembangkan
secara independen. Independensi lembaga-lembaga ini diperlukan untuk
kepentingan menjamin pembatasan kekuasaan dan demokratisasi yang lebih
efektif. Dari keempatnya, yang sekarang ini telah menikmati kedudukan yang
independen adalah organisasi Tentara Nasional Indonesia (TNI), Kepolisian
Negara (POLRI) dan Bank Indonesia sebagai bank sentral. Sedangkan
Kejaksaan Agung sampai sekarang belum ditingkatkan kedudukannya menjadi
yang independen.
Pada tingkat kedua, juga muncul perkembangan berkenaan dengan
lembaga-lembaga khusus seperti Komisi Nasional Hak Asasi Manusia
(KOMNAS HAM), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Ombudsman, Komisi
Persaingan Usaha Pemberantasan Korupsi (KPPU), Komisi Pemeriksa
Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN), Komisi Pemberantasan Korupsi,
Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), dan lain sebagainya, jika nanti,
Undang-Undang tentang Penyiaran jadi disahkan, akan ada pula komisi baru
lagi, yaitu Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) yang juga bersifat independen. Di
bidang administrasi dan pelaporan transaksi keuangan dibentuk pula lembaga
baru yang bernama Pusat dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) yang
39
juga ditentukan bersifat independen. Selain itu, ada pula komisi yang dibentuk
hanya dengan Keputusan Presiden, misalnya, Komisi Hukum Nasional (KHN).
Komisi-komisi atau lembaga-lembaga semacam ini selalu diidealkan
bersifat independen dan seringkali memiliki fungsi-fungsi yang bersifat campursari,
yaitu semi legislatif dan regulatif, semi-administratif, dan bahkan semi
yudikatif. Bahkan, dalam kaitan itu muncul pula istilah ‘independent and self
regulatory bodies’ yang juga berkembang di banyak negara. Di Amerika Serikat,
Lembaga-lembaga seperti ini tercatat lebih dari 30-an jumlahnya dan pada
umumnya jalur pertanggungjawabannya secara fungsional dikaitkan dengan
Kongres Amerika Serikat. Yang dapat dijadikan contoh dalam hal ini, misalnya,
adalah Federal Trade Commission (FTC), Federal Communication Commision
(FCC), dan sebagainya. Kedudukan lembaga-lembaga ini di Amerika Serikat,
meskipun secara administratif tetap berada di lingkungan pemerintahan
eksekutif, tetapi pengangkatan dan pemeberhentian para anggota komisi itu
ditentukan dengan pemilihan oleh Kongres. Karena itu, keberadaan lembagalembaga
seperti ini di Indonesia dewasa ini, betapapun juga, perlu didudukkan
pengaturannya dalam kerangka sistem ketatanegaraan Indonesia Modern, dan
sekaligus dalam kerangka pengembangan sistem hukum nasional yang lebih
menjamin keadilan dan demokrasi di masa yang akan datang.
INSTRUKTUR KEMASYARAKATAN
Selain struktur kelembagaan negara dan pemerintahan sebagaimana
diuraikan di atas, infra struktur kemasyarakatan juga mengalami perubahan
besar-besaran. Ada tiga agenda “institutional reform” yang penting dalam soal
ini, yaitu reformasi kepartaian, reformasi keormasan, reformasi kelembagaan
badan hukum (legal body).
40
1. Reformasi Sistem Kepartaian
Di masa reformasi, keran politik terbuka lebar, sehingga segala pembatas
terhadap prinsip kebebasan berserikat ditiadakan. Sesuai dengan jaminan
konstitusional mengenai prinsip kebebasan, semua orang diakui berhak
mendirikan partai politik, sehingga berkembang menjadi sistem politik yang
biasa dikenal dengan ‘multi-party system’. Untuk mengatur dan mengarahkan
agar kecenderungan dan nafsu orang untuk mendirikan partai politik menjadi
rasional, perlu diadakan pembatasan jumlah partai politik. Apabila jumlah partai
politik tidak dibatasi, maka jumlah yang terlalu banyak akan menurunkan citra
partai itu sendiri secara keseluruhan di mata rakyat. Jika legitimasi lembaga
kepartaian buruk di mata rakyat dan tidak percaya, niscaya citra demokrasi di
mata rakyat juga menjadi rusak. Akibatnya, kepercayaan dan apresiasi publik
terhadap ide demokrasi dapat mengalami kemerosotan yang pada gilirannya
dapat menjadi lahan subur bagi munculnya otoriterisme ataupun
totallitarianisme baru di masa depan.
Karena itu, demi demokrasi itu sendiri, jumlah partai mestilah dibatasi.
Akan tetapi pembatasannya haruslah bersifat obyektif dan alamiah. Beberapa
kemungkinan yang dapat diterapkan ialah (a) penerapan sistem pemilihan
umum yang menjamin rakyat dapat menentukan pilihannya secara langsung
dengan memilih ‘orang’ (bukan memilih tanda gambar partai) seperti yang
terdapat dalam sistem yang dikenal dengan ‘sistem distrik’. Sistem ini dengan
sendirinya akan mendorong terjadinya kerjasama, ’koalisi’ atau bahkan ‘merger’
antar partai politik, sehingga dalam jangka panjang dapat mendorong
penyederhanaan jumlah partai secara alamiah; (b) penetuan adanya ‘electoral
tresshold’ berdasarkan hasil perolehan dukungan suara dari pemilihan umum
sebelumnya. Dengan adanya pembatasan 2 persen, 3 persen, ataupun 5
persen, maka dengan sendirinya, pada masa pemilihan umum berikutnya, akan
banyak partai politik yang membubarkan diri dengan sendirnya; (c) kebijakan
41
memberi bantuan kepada partai politik yang dapat memancing dan mendorong
minat orang mendirikan partai dengan harapan dapat memperoleh dana
bantuan dari pemerintah, bertentangan dengan kebutuhan untuk mengendalikan
jumlah partai politik, dan karena itu sebaiknya dihentikan.
Disamping itu, untuk memperkuat derajat pelembagaan partai politik,
disiplin internal partai perlu ditingkatkan, yaitu; (a) sistem hukum dan etika
internal perlu dibudayakan dengan memperkuat infra struktur Dewan
Kehormatan yang dapat menjaga agar Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah
Tangga serta kode etika partai politik ditegakkan dengan sebaik-baiknya; (b)
perlunya mekanisme yang menjamin agar anggota partai politik yang melanggar
disiplin partai dapat ditindak oleh pemimpinan partai yang bersangkutan yang
dapat berakibat pada pemberhentian status yang bersangkutan sebagai
anggota parlemen (DPR); (c) setiap partai politik harus didorong untuk
mentradisikan penyelenggaraan aktivitas rutin ke dalam, baik kegiatan
penguatan kelembagaan dan kultur demokrasi internal, maupun kegiatankegiatan
yang bersifat pendidikan politik dan pemberdayaan anggota.
2. Reformasi Organisasi Kemasyarakatan
Penataan infra struktur sistem politik nasional selain terkait dengan sistem
kepartaian, juga berkenaan dengan sistem keorganisasian masyarakat. UU
tentang Organisasi Kemasyarakatan yang dibentuk di masa Orde Baru sebagai
instrumen untuk mengendalikan dan membatasi kebebasan orang untuk
berserikat dan berorganisasi dan dipaksa untuk berasas tunggal, sudah tidak
dapat lagi dipertahankan. UU keormasan dan juga UU partai politik sekarang
cenderung melarang adanya afiliasi antara organisasi kemasyarakatan dengan
partai politik. Meskipun motivasi pelarangan ini nampak baik, tetapi hal itu
menyebabkan partai politik menghadapi kesulitan untuk akrab dengan rakyat.
Padahal, untuk dekat dengan rakyat, partai politik harus mengembangkan
42
aneka kegiatan sosial dan sebagainya. Mengapa partai harus dilarang
mempunyai sayap kegiatan panti asuhan, misalnya keberadaan organ sayap
kegiatan sosial dan kemanusiaan seperti itu justru dapat mendorong partai
politik berhubungan akrab dengan konstituennya masing-masing.
Sudah tentu organisasi kemasyarakat non-partisan perlu diperkuat dan
mendapat perhatian yang diprioritaskan oleh pemerintah. Pemerintah sebaiknya
ditentukan dilarang memberikan bantuan kepada organ-organ ormas yang
berafiliasi kepada partai. Akan tetapi, partai tidak perlu dilarang
mengembangkan sayap ormasnya masing-masing asalkan transparan. Di orde
baru, meskipun resminya dilarang, tetapi banyak ormas yang secara
terselubung merupakan organ partai politik dan mendapat bantuan besar dari
dana pemerintah (APBN). Hal ini tidak boleh terjadi lagi di masa depan. Karena
itu, partai politik sebaiknya diizinkan mengembangkan organisasi afiliasi, tetapi
dilarang mendapatkan bantuan dari dana APBN.
Selain itu, sama seperti kultur yang perlu dikembangkan dilingkungan
partai politik, prinsip ‘rule of law’, ‘rule of the game’ dan kultur demokrasi perlu
dibudayakan di dalam lingkungan organisasi kemasyarakatan. Karena itu, infra
struktur konstitusi organisasi berupa Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah
Tangga, serta infra struktur kode etik organisasi perlu ditegakkan dengan
sebaik-baiknya. Untuk itu, mekanisme Dewan Kehormatan internal organisasi
kemasyarakatan hendaknya dapat dikembangkan menjadi mekanisme yang
mentradisi di setiap lingkungan organisasi kemasyarakatan di tanah air kita.
Untuk itu, disamping memperbarui sistem hukum kepartaian, sebaiknya
pemerintah segera mengambil inisiatif untuk memperbarui pula sistem hukum
organisasi kemasyarakatan di tanah air.
43
3. Pembudayaan Demokrasi
Lebih dari semua tersebut diatas, pada akhirnya harus kita sadari bahwa
sistem domokrasi membutuhkan basis budaya yang rasional jujur, terbuka,
akuntabel, dan menjamin egilitarianisme. Karena itu, pendidikan politik dan
komunikasi politik yang mendorong pembudayaan kehidupan demokrasi
menjadi sangat mutlak dibutuhkan. Disinilah kita menganggap penting lembagalembaga
pendidikan pada umumnya serta media massa, baik cetak maupun
elektronik, yang berperan penting untuk memperluas kesadaran koginitif
maupun perilaku budaya yang demokratis di kalangan masyarakat luas. Untuk
itu, diperlukan reformasi di sektor pendidikan yang dapat mencerahkan dan
membebaskan warga masyarakat kita dari berbagai belenggu pemikiran
mereka. Demikian pula pers bebas dan kebebasan pers haruslah menghasilkan
proses pembebasan bagi masyarakat pembacanya. Kebebasan pers bukanlah
untuk dirinya sendiri. Jika pers bebas, tetapi bebas yang bersifat mendikte,
menghakimi, dan memasung kreativitas pembacanya sendiri, maka pers
demikian bukanlah pers yang mencerahkan dan membebaskan. Artinya, kita
memerlukan pers yang bebas untuk mengotrol kemapan, dan pada saat yang
sama kita juga memerlukan pers yang mencerahkan.
SISTEM HUKUM DAN SISTEM ETIKA
1. Bentuk dan Nomenklatur Hukum
Dalam arti luas, sistem hukum mencakup keseluruhan elemen pengertian
hukum yang meliputi perangkat putusan hukum, kelembagaan hukum, dan
budaya hukum. Disini pembahasan kita persempit pada pengertian perangkat
putusan hukum yang dalam arti luas meliputi (i) putusan legislatif-legislatif
berupa peraturan (regels), (ii) putusan administratif berupa penetapan atau
keputusan (beschikkings), dan (iii) putusan judikatif atau vonis pengadilan.
44
Dalam arti sempit, putusan yang akan dibahas disini hanya putusan legislatiflegislatif
saja, yaitu yang berupa peraturan perUndang-Undangan.
Penyebutan istilah atau nomenklatur yang biasa digunakan berkenaan
dengan bentuk-bentuk peraturan yang berisi aturan (regels) sebagai produk
kegiatan pengaturan, selama ini, dapat dikatakan kurang mengikuti standar
yang baku. Misalnya, ada istilah peraturan perundang-undangan, ada istilah
peraturan perundangan, ketetapan, keputusan, dan penetapan. Pernah juga
terjadi, Mahkamah Agung mengeluarkan Surat Edaran, tetapi isinya bersifat
mengatur. Begitu pula Bank Indonesia mengeluarkan Surat Edaran tetapi isinya
bersifat mengatur. Disamping ada keputusan presiden yang bersifat
administratif, ada pula Keputusan Presiden yang bersifat mengatur, padahal
istilah yang dipakai Keputusan Presiden. Demikian pula MPR menggunakan
istilah Ketetapan MPR untuk putusan yang mengikat keluar, dan keputusan
MPR unttuk putusan yang hanya mengikat ke dalam. Istilah ketetapan MPR
dipakai, baik menyangkut isinya yang besifat mengatur ataupun yang tidak
mengatur ataupun yang tidak mengatur sama sekali, seperti Ketetapan MPR
tentang Pengangkatan Presiden. Padahal, sifat isinya sama sekali tidak
mengatur, melainkan hanya bersifat administratif. Untuk menerbitkan
penggunaan istilah-istilah itu, diusulkan agar dimasa depan, segala produk yang
bersifat mengatur kepentingan umum dituangkan dalam bentuk putusan
normatif yang disebut Peraturan (regels). Peraturan-peraturan itu, secara
keseluruhan mulai dari yang tertinggi sampai yang terendah, disebut Peraturan
Perundang-undangan Republik Indonesia. Sedangkan produk hukum yang tidak
bersifat mengatur, melainkan hanya berupa penetapan administratif
(beschikking), sebaiknya disebut dengan istilah Keputusan, seperti Keputusan
Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati/Walikota
dan lain-lain. Kalaupun lembaga-lembaga seperti legislatif ataupun lembaga
judikatif hendak mengeluarkan produk yang bersifat administratif, maka hal itu
45
dapat disebut dengan Keputusan juga, misalnya Keputusan Dewan Perwakilan
Rakyat, Keputusan Ketua Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Ketua
Mahkamah Agung, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur Bank Indonesia,
Keputusan Ketua Komisi Pemilihan Umum, dan sebagainya
Namun bentuk-bentuk produk Keputusan seperti tersebut haruslah
dibedakan dengan tegas dari produk yang berisi pengaturan seperti peraturan
Menteri harus dibedakan dari Keputusan Menteri, Peraturan Bank Indonesia
(PBI) harus dibedakan dari Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Peraturan
Komisi Pemilihan Umum dibedakan dari Keputusan Ketua Komisi Pemilihan
Umum, sebagainya. Demikian pula peraturan Mahkamah Agung, Putusan
Mahkamah Agung, dan Keputusan Ketua Mahkamah Agung haruslah
dibedakan dengan tegas satu sama lain. Putusan Mahkamah Agung adalah
vonis kasasi, peraturan Mahkamah Agung adalah produk “regeling”, sedangkan
Keputusan Ketua Mahkamah Agung adalah penetapan yang bersifat
administratif yang berkenaan dengan masalah administratif internal organisasi
Mahkamah Agung.
Untuk memperlihatkan betapa pentingnya dan perlunya kita mengadakan
penataan kembali atas penggunaan nomenklatur-nomenklatur hukum teersebut,
dapat dikemukakan contoh mengenai formulasi pasal 2 TAP MPR No. III/ MPR/
2000 tentang bentuk dan hirarki peraturan perundang-undangan yang disahkan
dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2000 yang lalu. Dalam TAP MPR itu,
bentuk-bentuk peraturan yang dijadikan pedoman dalam pembuatan aturan
hukum di bawahnya, disusun berurutan sebagai berikut5
(1) Undang-Undang Dasar 1945
(2) Ketetapan MPR
(3) Undang-Undang
5 Republik Indonesia, Putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Sekretariat
Jendral MPR-RI, Jakarta, 2000, hal 41
46
(4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
(5) Peraturan Pemerintah
(6) Keputusan Presiden
(7) Peraturan Daerah
Berdasarkan hirarki di atas, dalaam pasal 4 ayat (2) TAP MPR itu
menentukan: “Peraturan atau Keputusan Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa
Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga atau komisi yang
setingkat yang dibentuk oleh pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan
ketentuan yang termuat dalam tata urut peraturan perundang-undangan ini.6
Apabila rumusan pasal 4 ayat (2) ini dibaca secara harfiah, maka didalamnya
dapat dikatakan mengandung dua norma sekaligus, yaitu: Pertama, segala
peraturan yang ditetapkan oleh Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa
Keuangan, Menteri, Bank Indonesia, badan, lembaga atau komisi yang
setingkat yang dibentuk oleh pemerintah, tidak boleh bertentangan dengan
ketentuan yang termuat dalam tata urutan perundang-undangan tersebut:
Kedua, segala keputusan yang ditetapkan oleh badan-badan atau lembagalembaga
tersebut tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat
dalam tata urutan peraturan perundang-undangan tersebut. Namun, demikian
apabila kita memahami perbedaan antara arti peraturan (regels) dari keputusan
(beschikkings), maka ketentuan pasal 4 ayat (2) tersebut tidaklah bersifat
parallel, dan karena itu tidak dapat ditafsirkan mengandung kedua norma itu
secara parallel pula. Jika kedua norma tersebut dipahami bersifat parallel, tentu
dapat timbul masalah, misalnya, dikatakan bahwa “Keputusan Mahkamah
Agung tidak boleh bertentangan dengan peraturan Pemerintah ataupun dengan
Keputusan Presiden”. Padahal, istilah Keputusan Mahkamah Agung itu selama
ini mempunyai konotasi pengertian yang terkait dengan putusan atau vonis
6 Ibid., hal, 43
47
kasasi Mahkamah Agung. Adalah malapetaka yang luar biasa, jika ketentuan
pasal 4 ayat (2) TAP MPR tersebut diatas diartikan demikian.
Oleh karena itu, perkataan “Peraturan atau Keputuan” dalam ketentuan
pasal 4 ayat (2) tersebut seyogyanya tidak dipahami bersifat parallel.
Penggunaanya sebagai subyek kalimat yang terkait dengan kata-kata
selanjutnya tergantung kepada kenyataan prakteknya dilapangan, nonmeklatur
apakah yang dipakai oleh organ atau lembaga yang menetapkannya,
“peraturan” atau “keputusan” misalnya, Mahkamah Agung dewasa ini biasa
menggunakan istilah “Peraturan Mahkamah Agung” (PERMA) untuk menyebut
peraturan yang ditetapkannya dalam rangka melaksanakan undang-undang.
Bank Indonesia juga menggunakan istilah yang sama, yaitu Peraturan Bank
Indonesia. Akan tetapi, menteri tidak selalu menggunakan istilah peraturan.
Sebagian besar kementerian atau Departemen Pemerintah biasa menggunakan
istilah Keputusan untuk Dokumen yang berisi aturan hukum yang diberlakukan
umum. Beberapa badan atau lembaga seperti misalnya Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia juga biasa menggunakan istilah Keputusan Ketua LIPI
saja untuk produk hukum yang berisi aturan (regels). Karena itu, penggunaan
kata “keputusan atau peraturan” dalam ketentuan pasal 4 ayat (2) Ketetapan
No. III/MPR/2000 tersebut tidaklah bersifat paralel.
Untuk mengatasi kekisruhan dan kemungkinan salah pengertian
berkenaan dengan hal itu, maka dimasa depan, penggunaan istilah atau
nomenklatur hukum ini seyogyanya ditertibkan. Untuk produk yang bersifat
mengatur (regeling) yang berisi aturan hukum (regels), sebaiknya digunakan
nomenklatur atau istilah “perturan” yang berasal dari kata “atur”, “mengatur”,
“aturan” dan “peratuan”. Sedangkan penetapan-penetapan yang bersifat
administratif dapat terus disebut dengan kata “keputusan” yang berasal dari kata
“putus”, “memutuskan”, “putusan”, “pemutusan” dan “keputusan” yang bersifat
administratif atau dalam bahasa Belanda disebut “beschikking”. Pembedaan ini
48
sebaiknya secara konsisten dipakai untuk membedakan peraturan dari
keputusan administratif, mulai dari tingkatan tertinggi sampai yang paling
rendah. Peraturan yang tertinggi adalah Undang-Undang Dasar, dibawahnya
adalah Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
Pada level Presiden terdapat dua bentuk peraturan, yaitu Peraturan Pemerintah
dan Peraturan Presiden yang sebaiknya dibedakan dari Keputusan Presiden.
Demikian pula dengan di tingkat propinsi harus dibedakan antara Peraturan
Daerah, Peraturan Gubernur dari keputusan Gubernur; serta Peraturan Daerah
dan Peraturan Bupati/Walikota dari Keputusan Bupati/Walikota.
2 Struktur atau Herarki Peraturan PerUndang-Undangan
Tata urut peraturan Perundang-undangan dimasa depan, diusulkan
dibedakan antara peraturan umum dan peraturan yang bersifat khusus, yaitu
sebagai berikut:
1 Peraturan Perundang-undangan yang bersifat umum:
a) Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar.
b) Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-
Undang (PERPU) serta peraturan lain yang setingkat dengan Undang-
Undang, yaitu Ketetapan-Ketetapan MPR dan MPRS yang bersifat
mengatur (regels)
c) Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden
d) Peraturan Menteri atau Pejabat setingkat Menteri
e) Peraturan Daerah Propinsi
f) Peraturan Gubernur
g) Peraturan Daerah Kabupaten/kota
h) Peraturan Bupati/Walikota
2 Peraturan perUndang-Undang yang bersifat khusus:
49
a) Peraturan Lembaga Negara (Lembaga Tinggi Negara) setingkat
Presiden:
(i) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat
(ii) Peraturan Dewan Perwakilan Daerah
(iii) Peraturan Mahkamah Agung
(iv) Peraturan Mahkamah Konstitusi
(v) Peraturan Komisi Yudisial
(vi) Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan
b) Peraturan Lembaga Pemerintahan yang bersifat khusus (independent)
(i) Peraturan Bank Indonesia
(ii) Peraturan Kejaksaan Agung
(iii) Peraturan Tentara Nasional Indonesia
(iv) Peraturan Kepolisian Republik Indonesia
c) Peraturan Lembaga-Lembaga Khusus yang bersifat independent:
(i) Peraturan Komisi Pemilihan Umum
(ii) Peraturan Pemberantasan Korupsi
(iii) Peraturan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia
(iv) Peraturan Komisi Penyaran Indonesia
(v) Peraturan Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan
(vi) Peraturan komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi
(vii) Dan sebagainya
Kewenangan regulatif yang dimiliki oleh lembaga-lembaga khusus tersebut
di atas, tentu saja, tergantung kepada sejauhmana Undang-Undang
mendelegasikan kewenangan semacam itu secara tegas. Namun demikian,
meskipun UU tidak secara tegas memberikan kewenangan semacam itu, sejauh
menyangkut kebutuhan regulasi yang bersifat internal, masih dapat
50
dipersoalkan bahwa apabila lembaga-lembaga dimaksud ditentukan memiliki
status sebagai lembaga independen, maka sudah dengan sendirinya
pengaturan yang bersifat internal itu dapat dilakukan oleh badan yang
bersangkutan.
Selanjutnya, diatas diadakan pembedaan yang tegas antara peraturan
dengan keputusan pembedaan antara peraturan Perundang-undangan dan
keputusan administratif sangat penting karena peraturan Perundang-undangan
yang berisi norma-norma yang bersifat abstrak dan umum dapat menjadi obyek
“judicial review”, sedangkan keputusan yang berisi norma yang bersifat konkrit
dan individuil hanya dapat dijadikan obyek peradilan tata usaha negara.
Disamping itu, pembedaan antara peraturan umum dan peraturan khusus juga
penting, karena peraturan umum tidak boleh melanggar prinsip hirarki norma
sesuai dengan tata urutan peraturan Perundang-undangan yang ditentukan:
sedangkan peraturan yang bersifat khusus tunduk kepada prinsip “lex spesialis
derogat lex generalis”, yaitu bahwa norma hukum yang bersifat khusus dapat
mengabaikan norma hukum yang bersifat umum. Misalnya, meskipun peraturan
Bank Indonesia tidak berada dalam derajat yang sama dengan peraturan
pemerintah, tetapi baik peraturan pemerintah (PP) maupun peraturan Bank
Indonesia (PBI) dapat sama-sama ditetapkan untuk atau dalam rangka
melaksanakan Undang-Undang. Keduanya tidak saling berhubungan satu sama
lain dan karena itu tidak dapat dinilai berdasarkan ketentuan tata urut peraturan
PerUndang-Undangan. Perbedaan antara materi Peraturan Bank Indonesia
dengan materi Peraturan Pemerintah ataupun materi Peraturan Presiden
(KEPPRES) tidak dapat dijadikan alasan oleh hakim untuk melakukan pengujian
materi (judicial review secara materiel) atas peraturan Bank Indonesia (PBI)
tersebut terhadap PP, meskipun kedudukannya memang nampak lebih tinggi
daripada PBI.
51
Dari tata urutan peraturan umum tersebut di atas, jelas sekali
perbedaannya dari keputusan administratif. Bentuk peraturan yang paling tinggi
adalah Undang-Undang Dasar dan Perubahan Undang-Undang Dasar. Di
bawahnya ada Undang-Undang dan peraturan yang sederajat dengan Undang-
Undang, yaitu Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang (PERPU) dan
ketetapan MPR/MPRS. Dalam rumusan pasal 2 TAP No. III/MPR/2000, Perpu
ditempatkan secara keliru pada tata urut ke-4 di bawah Undang-Undang yaitu
berfungsi sebagai Undang-Undang darurat (emergency law) seperti istilah yang
dipergunakan dalam konstitusi RIS 1949 ataupun UUDS 1950. Sedangkan
ketetapan MPR/MPRS yang selama ini dan juga dalam TAP III /MPR/2000
tersebut ditempatkan di atas Undang-Undaang tetapi dibawah Undang-Undang
Dasar, untuk masa mendatang tidak dapat dipertahankan lagi, karena
perubahan ketatanegaraan setelah perubahan keempat UUD 1945. Dimasa
depan MPR tidak lagi berwenang mengeluarkan produk peraturan selain UUD
dan Perubahan Undang-Undang Dasar. Di bawah UUD hanya ada UU dan
peraturan-peraturan yang lebih rendah. Akan tetapi, karena ketetapan
MPR/MPRS itu sejak tahun 1960 sudah berjumlah cukup banyak, maka tidak
mudah untuk meniadakannya begitu saja. Ada tiga cara untuk membatalkan
berlakunya Ketetapan-Ketetapan MPR/MPRS yang sudah ada dan sampai
sekarang masih banyak berlaku mengikat tersebut. Pertama, ketetapanketetapan
MPR/MPRS tersebut dicabut oleh MPR sendiri melalui mekanisme
peninjauan kembali atau “legislatif review” dengan menilainya berdasarkan
ukuran ketentuan UUD. Kelemahan cara ini adalah bahwa peninjauan tersebut
sebaiknya tidak dilakukan serentak untuk seluruh Ketetapan MPR/MPRS.
Pencabutan seluruh Ketetapan MPR/MPRS yang ada secara serentak dalam
waktu yang bersamaan, dapat menyebabkan terjadinya kekosongan hukum
yang menimbulkan ketidakpastian hukum. Lagipula, jika penijauan itu dilakukan,
pencabutan Ketetapan MPR hanya dapat dilakukan dengan Ketetapan MPR
Pula. Karena itu, kita tetap menghadapi persoalan dengan status hukum
52
Ketetapan MPR terakhir yang mencabut Ketetapan-ketetapan MPR/MPRS yang
ada itu. Oleh sebab itu, perlu dipertimbangkan adanya cara kedua dan ketiga
untuk mencabut danmenghapuskan keberadaan ketetapan MPR sama sekali
dari susunan dan bentuk hirarki peraturan Perundang-undangan Republik
Indonesia.
Kedua, Ketetapan-ketetapan MPR/MPRS tersebut sebaiknya ditinjau atau
di review oleh Mahkamah Konsitusi atau sebelum Mahkamah Konstitusi
terbentuk ditinjau atau direview oleh Mahkamah Agung melalui mekanisme
“Judicial review” atas Konstitusionalitas Ketetapan MPR/MPRS. Ketiga,
ketetapan-ketetapan MPR/S tersebut dicabut oleh DPR bersama Presiden
dengan menetapkan Undang-Undang yang mencabutnya atau mengaturnya
ketentuan yang berbeda dari apa yang diatur dalam ketetapan-ketetapan
MPR/MPRS tersebut. Melalui kedua prosedur ini, maka keberadaan Ketetapan
MPR/MPRS yang masih ada dan masih berlaku selama ini, tidak perlu
dipersoalkan, karena tokh pada waktunya akan menghilang dengan sendirinya
secara alamiah tanpa harus ditinjau satu persatu dan dicabut secara khusus.
Sesuai dengan perkembangan kebutuhan, pengeturannya dapat diperbaiki
melalui Undang-Undang, dan pelaksanaannya dalam praktek, apabila dinilai
menyimpang atau bertentangan dengan UUD, maka ketetapan MPR/S tersebut
dapat diajukan pembatalannya kepada Mahkamah Konstitusi yang melakukan
Pengujian sebagaimana mestinya. Namun demikian, cara kedua dan ketiga ini
hanya dapat dilakukan apabila apa penegasan hanya berstatus hukum
Ketetapan MPR/S tersebut selanjutnya adalah setingkat dengan Undang-
Undang. Dengan demikian, Ketetapan MPR/S termasuk ke dalam kategori
peraturan yang dapat dijadikan objek “judivial review” oleh Mahkamah
Konstitusi, atau menjadi peraturan yang atas inisiatif Presiden ataupun DPR
dapat diubah sebagaimana mestinya dengan Undang-Undang. Untuk itu,
53
sebaiknya status hukum Ketetapan MPR/S tersebut dicantumkan tegas dalam
Aturan Peralihan Undang-Undang Dasar7.
Selanjutnya dibawah Undang-Undang, terdapat Peraturan Pemerintah
yang ditetapkan dalam rangka menjalankan atau dalam rangka melaksanakan
perintah Undang-Undang. Jika pembentukan Undang-Undang biasa disebut
sebagai kegiatan legislatif pembuatan Peraturan Pemerintah ini dapat disebut
sebagai kegiatan regulatif (pengaturan). Kewenangan regulatif ini berada
ditangan Presiden8 dan bersumber dari kewenangan yang lebih tinggi, yaitu
kewenangan legislatif yang berada di tangan Dewan Perwakilan Rakyat9.
Dibawah peraturan Pemerintah, terdapat Peraturan Presiden yang selama ini
biasa disebut Keputusan Presiden (KEPPRES). Namun, untuk menerbitkan
penggunaan istilah, saya mengusulkan nomenklatur Keputusan Presiden itu
dibatasi hanya untuk penetapan yang bersifat administratif saja (beschikking).
Sehingga jelas bedanya. Keputusan Presiden dapaat dijadikan objek peradilan
tata Usaha Negara, sedangkan Peraturan Presiden dapat dijadikan objek
“judicial review” oleh Mahkamah Agung. Dengan demikian, tidak perlu lagi
adanya pengertian mengenai Keputusan Presiden yang bersifat mengatur
(regeling). Peraturan Presiden juga dapat dibedakan dari Peraturan Pemerintah.
Peraturan pemerintah ditetapkan untuk menjalankan Undang-Undang,
sedangkan Peraturan Presiden ditetapkan dalam rangka kewenangan Presiden
untuk menetukan ‘policy rules’ atau ‘beleid regels’ sesuai dengan prinsip
‘frijsermessen’ yang pada pokoknya memberikan ruang gerak kepada
pemerintah eksekutif untuk mengatur dan menetukan sendiri prosedur-prosedur
untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan yang dibuatnya sendiri.
7 Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Unversitas Indonesia, Jakarta, 2002, lihat fotocopy No.
136, hal. 63-64
8 Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 Menentukan: Presiden Menetapkan Peraturan Pemerintah Untuk
Menjalankan Undang-Undang Sebagaimana Mestinya.
9 Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 menentukan: Dewan Perwakilan Rakyat Memegang Kekuasaan
Membentuk Undang-Undang
54
Prinsip-prinsip pengeturan tersebut di atas terdapat pula di lingkungan
pemerintah daerah. Di daerah juga perlu dibedakan antara produk legislatif
berupa Peraturan Daerah dari produk regulatif berupa Peraturan Gubernur,
Peraturan Bupati, dan Peraturan Walikota, Peraturan Gubernur, Peraturan
Bupati, Peraturan Walikota juga harus dibedakan dari Keputusan Gubernur,
Keputusan Bupati dan Keputusan Walikota. Disamping itu, ada pula beberapa
organ atau lembaga yang bersifat indepeden yang juga diberikan kewenangan
regulatif, yaitu seperti Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank
Indonesia, Komisi Pemilihan Umum, Komisi Pemeriksa Kekayaan
Penyelenggara Negara, dan sebagainya. Sejauh menyangkut kewenangan
regulatif, lembaga-lembaga independen ini dapat menetapkan sendiri peraturan
internal yang bersifat khusus dalam rangka menjalankan Undang-Undang. Tidak
perlu dipersoalkan apakah tingkatannya sederajat dengan peraturan Pemerintah
atau tidak, karena sifatnya khusus dan tunduk kepada Prinsip ‘lex specialis
derogat lex generalis’. Dengan demikian, lembaga-lembaga atau organ-organ
tersebut dapat menjalankan tugasnya secara independen tanpa harus tunduk
kepada pengaturan regulatif oleh pemerintah berupa Peraturan Pemerintah
ataupun Peraturan Presiden.
Namun demikian, disamping berwenang mengeluarkan peraturan,
lembaga-lembaga atau organ-organ independen juga berwenang menetapkan
keputusan yang bersifat administratif dan disebut Keputusan Ketua BPK,
Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Ketua KPU, dan seterusnya.
Bentuk-bentuk keputusan demikian itu bersifat administratif sebagai produk
‘beschikking’ yang tetap harus tunduk kepada peraturan yang berlaku dan
mengikat bagi para pejabat yang bersangkutan. Terhadap semua jenis produk
hukum tersebut, baik berupa peraturan (regels) maupun berupa keputusan
(beschkiking) dapat dilakukan perlawanan atau gugatan hukum apabila hal itu
dinilai bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum dan keadilan. Yang pertama
55
dapat dilawan dengan gugatan atau permohonan “judicial review”, sedangkan
yang kedua dapat dilawan dengan mengajukan gugatan melalui pengadilan tata
usaha negara. Dengan demikian jelas perbedaan antara mana yang produk
legislatif dan yang mana yang merupakan produk regulatif sebagai produk
pengaturan dan dapat disebut sebagai peraturan, dan yang mana pula yang
merupakan produk penetapan administratif berupa keputusan yang bersifat
‘beschikking’. Seperti dikemukakan di atas, yang berbentuk peraturan dapat
dijadikan objek ‘judicial review’10, sedangkan yang berbentuk keputusan
dijadikan objek peradilan tata usaha.
3. ‘The Rule of Law and The Rule of Ethics’
Salah satu ciri dari ‘good governance” adalah prinsip ‘ the rule of law’ yang
harus digandengkan pula sekaligus dengan prinsip ‘the living ethics’. Sebagai
sarjana hukum saya biasa membanggakan peranan hukum dalam mengatasi
semua persoalan dalam kehidupan. Akan tetapi, perlu disadari bahwa hukum
(buatan manusia) bukanlah segala-galanya. Disamping norma hukum, kita
masih memerlukan norma etika-moral dan bahkan norma agama untuk
keperluan mengatur, mengendalikan, dan mendorong dinamika kehidupan
bersama umat manusia.
10 Sesuai dengan ketentuan pasal 24C ayat (1) jo Pasala 24A ayat (1), Mahkamah Konstitusi
berwenang menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, sedangkan Mahkamah
Agung menguji Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang Pasal 24C ayat (1)
menyatakan: “ Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir
yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang
Dasar, Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh
Undang-Undang Dasar, memutuskan pembubaran partai politik, dan memutuskan
perselisihan tentang hasil pemilihan umum, sedangkan pasal 24A ayat (1) menyatakan:
“Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundangundangan
di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang
lainnya yang diberikan oleh Undang-Undang”, lihat juga footnote ke- 96 Jimly Asshiddiqie,
Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Op.Cit, hal. 40-41
56
Mengenai prinsip ‘the rule of law’, dapat diketakan bahwa sebagai ide ia
telah diadopsikan di Indonesia sejak sebelum kemerdekaan, inilah yang disebut
oleh ‘the founding fathers and mother’ dengan prinsip “rechtsstaat” menurut
istilah Jerman. Pada awalnya didirikan, yaitu Republik Indonesia. Kurang lebih
sama dengan prinsip ‘good governance’, belum dikaitkan dengan prinsip-prinsip
yang juga harus diterapkan di lingkungan organisasi-organisasi non negara
sekarang. Prinsip ‘rule of law’ itu juga perlu diterapkan di lingkungan yang lebih
luas dari hanya organisasi negara. Dimanapun juga, yang harus dianggap
sebagai ‘pemimpin’ yang utama bukanlah orang, tetapi sistem aturan atau
norma, yaitu ‘the rule of law and not of man’.
Seperti diketahui, sejak sebelum Indonesia Merdeka diproklamasikan,
perdebatan tentang bentuk dan bangunan cita-cita kenegaraan yang hendak
dibangun di kalangan ‘the founding fathers’ pada tahun 1945 sudah
menempatkan cita-cita kenegaraan Indonesia sebagai satu Negara Hukum
(rechtsstaat). Meskipun perkataan rechtsstaat itu sendiri kemudian tidak
dicantumkan secara resmi dlam pasal UUD 1945, tetapi dalam rangka
penyusunan UUD 1945, konsepsi negara hukum itu jelas mewarnai perdebatan
di antara para anggota BPUPKI. Bahkan, istilah rechtsstat itu kemudian di
cantumkan dalam penjelasan tentang Undang-Undang Dasar 1945 yang
disusun kemudian. Mungkin kenyataan tidak tercantumnya perkataan Negara
Hukum itu dalam pasal-pasal UUD 1945 dapat dikatakan sebagai kealpaan
tersendiri. Akan tetapi, sebagai gagasan, konsep Negara Hukum itu. Akan tetapi
sebagai gagasan, konsep Negara Hukum itu bukanlah sesuatu yang asing di
antara pendiri republik ini.
Keakraban para pendiri Republik Indonesia dengan konsepsi Negara
Hukum itu tercermin kemudian dalam rumusan Konstitusi RIS pada tahun 1949,
dan demikian pula dalam rumusan UUDS pada tahun 1950. Keduanya
mencantumkan dengan tegas perkataan Indonesia sebagai Negara Hukum itu
57
dalam pasal-pasalnya. Sekarang, dalam rangka perubahan UUD 1945,
ketentuan mengenai hal itu juga sudah diadopsikan, yaitu dalam rumusan pasal
1 ayat (3) hasil perubahan Ketiga UUD 1945, yaitu: “Negara Indonesia adalah
Negara Hukum”. Dalam perkataan bahasa Jerman, konsepsi negara hukum itu
disebut “Rechtsstaat” yang dalam bahasa Inggrisnya disebut “the rule of law”.
Seperti kemudian berkembang menjadi jargon, konsepssi negara hukum ini
disebut pula dengan istilah “the rule of law, and not of man” dalam arti bahwa
suatu kepemimpinan dalam pemerintahan yang sebenarnya adalah terdapat
pada hukum, bukan pada orangnya. Artinya pemimpin suatu negara itu sendiri
pada hakikatnya adalah hukum, bukan pribadi orang. Hukum disini dilihat
sebagai satu kesatuan sistem aturan yang berpuncak pada konstitusi. Karena
itu, sesuai dengan prinsip supremasi hukum dan supremasi konstitusi,
pemimpin kita sebenarnya dalam setiap negara hukum adalah konstitusi
(constitution), bukan pribadi Presiden ataupun pribadi Raja.
Sekarang, kita harus menerapkan prinsip demikian dalam seluruh kegiatan
bermasyarakat dan berbangsa dalam berorganisasi. Sebagai warga negara kita
diatur dan terikat pada “code of law”, yaitu kode hukum negara: tetapi pada saat
yang sama sebagai warga atau anggota organisasi, perilaku berorganisasi kita
diikat oleh Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga, atau Pedoman
Dasar dan Pedoman Rumah Tangga yang berlaku di lingkungan organisasi kita
itu. Peraturan-peraturan yang bersifat internal keorganisasian itu juga
mempunyai sifat hukum yang mengikat, dan karena sifatnya dapat pula kita
sebut sebagai ‘code of conduct’, atau lebih tepatnya dapat pula disebut ‘code of
organizational conduct’. Dengan demikian, kita mengenal adanya ‘code of law’
dan ‘code of conduct’ yang harus ditaati oleh setiap orang yang berorganisasi.
Norma-norma aturan itulah yang harus ditempatkan pada tempatnya yang
tertinggi dalam apa yang kita sebut dengan prinsip ‘the rule of law’ tersebut
diatas.
58
Namun demikian, penting disadari bahwa hukum yang merupakan buatan
manusia bukanlah segala-galanya. Selain hukum, kita memerlukan norma etika.
Keduanya harus berjalan seiring dan sejalan secara fungsional dalam upaya
membangun peri kehidupan yang menerapkan prinsip ‘good governance’, baik
dalam lapisan pemerintahan dan kenegaraan (supra struktur ) maupun dalam
lapisan kemasyarakatan (infra struktur ). Ide pokoknya adalah disamping
membangun sistem hukum dan menegakkan hukum, kita juga harus
membangun dan menegakkan sistem etika dalam kehidupan beroraganisasi
warga masyarakat dan warga negara kita. Dengan demikian, tidak semua
persoalan harus ditangani oleh dan secara hukum. Sebelum segala sesuatu
bersangkutan dengan hukum, sistem etika sudah lebih dulu menanganinya,
sehingga diharapkan beban sistem hukum tidak terlalu berat, jika etika tegak
dan berfungsi baik maka mudah diharapkan bahwa hukum juga dapat
ditegakkan sebagaimana mestinya.
Pentingnya etika publik dan satuan perilaku di kalangan pejabat publik ini
juga terus diperbincangkan serius dan disepakati dalam berbagai forum dunia,
termasuk Plenary Meeting ke-82 PBB, 12 Desember 199611. Di negara-negara
maju seperti Amerika serikat-pun soal ini sudah dianggap lumrah dalam
kehidupan sehari-hari. Di Kongres Amerika Serikat, baik di lingkungan ‘senate’
maupun ‘ House of Representative’ (DPR) dibentuk satu ‘Standing Komisi’ yang
tersendiri. Di Senat, juga terdapat Komisi Etika (Commttee on Ethics)yang terdiri
atas lima orang komisioner (Senator) yang bekerja profesional12. Boleh
dikatakan, tidak ada satu surat pengaduan-pun, termasuk surat kaleng
sekalipun yang berkenaan dengan laporan tentang perilaku menyimpang
11 United Nation, General Assembly, A/Res/51/59. 28 January, 1997, Fifty First Session Agenda
Item 101 Resolution Adopted By The General Assembly (On The Report Of The Third
Committee (A/51/610)51/59. Lihat Badan Pengawas Keuangan Dan Pembangunan, Strategi
Pemberantasan Korupsi Nasional, Edisi Maret 1999, Jakarta, Hal.162
12 Pada bulan Oktober 2001, saya sendiri pernah berkunjung dan menjadi ‘Visiting Scholar’
selama beberapa hari di Sekretariat Komisi Etika Senat AS ini dan sangat terkesan dengan
kewibawaan komisi ini di mata para senator Amerika Serikat
59
dan/atau perbuatan tercela atau yang dianggap bertentangan dengan kode etika
para senator, yang tidak diperiksa secara sungguh-sungguh oleh komisi ini.
Seperti di senat, di DPR (House of Representative), juga ada “The Committe on
Standarts of Official Conduct” yang bertugas menegakkan aturan-aturan etika
yang berlaku yang tercantum dalam “Ethics Manual for Members, Officers, and
employees of the United States House of Representatives”.
Sementara itu, dilingkungan pemerintahan eksekutif, paa pejabat dan
pegawai di lingkungan pemerintahan federal dikendalikan oleh ‘The Office of
Goverment Ethics’ yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang tentang ‘Ethics
in Goverment” pada tahun 197813. Kantor inilah yang menangani segala urusan
yang berkenaan dengan berbagai konflik kepentingn yang terjadi di kalangan
pejabat dan pegawai negeri federal. Semua jabatan-jabatan publik yang
pejabatnya ditetapkan dengan Keputusan Presiden Amerika Serikat tetapi
proses pengangkatannya harus melalui konfirmasi ataupun persetujuan
Kongres , diharuskan memeriksakan dulu kekayaan pribadinya pada kantor
urusan etika ini sebelum berkas-berkasnya diajukan kepada Kongres . Khusus
berkenaan dengan pegawai negeri yang terlibat dalam kegiatan partai politik
seperti juga terjadi di beberapa negara seperti Jerman, maka di Amerika Serikat
dibentuk ‘US Office of Special Council” yang menanganinya sehingga tidak
terjadi konflik kepentingan antara statusnya sebagai pegawai negeri dan
statusnya sebagai anggota partai politik. Disamping itu, di lingkungan
Mahkamah Agung Amerika Serikat terdapat pula “Committe on Codes of
Conduct”. Kebijakan-kebijakan yang berkenaan dengan norma etika dan aturan
perilaku di kalangan hakim dan pegawai lembaga pengadilan dikembangkan
melalui “judicial Conference Committe on Codes of Conduct”yang tersendiri.
Semua itu sangat membantu proses pembudayaan etika dalam peri
kehidupan bernegara dan dalam penyelenggaraan negara secara keseluruhan.
13 ‘Ethics In Government’ Act 1978
60
Berfungsionalnya sistem etika itu dalam kehidupan nyata menjadi basis yang
kuat bagi tegak dan berfungsinya sistem hukum berdasarkan prinsip ‘the rule of
law’. Di lingkungan negara-negara maju OECD, juga telah disepakati untuk
memberlakukan sistem kode etika ini di sektor publik. Misalnya, dokumen
‘Improving Ethical Conduct in Publik Service” telah diadopsikan secara resmi
pada tahun 1998 yang isinya merekomendasikan pentingnya memberlakukan
sistem kode etika di seluruh sektor publik dan mengusulkan cara-cara untuk
meningkatkan kualitas kode etika diseluruh sektor publik14 . Tentu saja, yang
dimaksudkan dengan sektor publik disini, tidak hanya berkenaan dengan sektor
negara, tetapi juga berkenaan dengan sektor publik pda umumnya, yaitu sektor
negara (state) dan sektor masyarakat (Civil Society) yang berkenaan dengan
kepentingan umum (publik). Harus dicatat pula pengertian kita yang ada selama
ini seakan-akan kepentingan umum (public) itu identik dengan kepentingan
negara (state) sekarang terbukti tidak lagi tepat. Kepentingan umum tidak selalu
tercermin dalam apa yang akan kita mengerti sebagai kepentingan negara. Di
lingkungan masyarakat madani dewasa ini berkembang pesat peranan
kalangan organisdasi non-pemerintah (non govermental Organization)15 yang
14 OECD Improving Ethical Conduct in the public Service, 23 April 1998, sebelum dokumen ini
diadosikan. Tim OECD juga telah melakukan pengkajian mendalam mengenai berbagai aspek
berkenaan dengan system kode etika di sektor publik ini. Hal ini dapat dilihat dalam dokumen
“Ethics in the Public sector”: challenges and opportunities for sector public ini. Hal ini dapat
dilihat dalam dokumen “Ethics in the Public sector: challenges and opportunities for OECD
Countries (Ethics Check-list Draft), November 1997.
15 Hanya saja, sayangnya, di Indonesia dewasa ini, pengertian organisasi non pemerintah
(ornop) ini cenderung direduksikan dan dimonopolikan makna hanya oleh segelilintir
organisasi yang biasa disebut LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat) atau menyebut dirinya
ORNOP (Organisasi Non Pemerintah) dalam arti sempit. Padahal, seharusnya dibedakan
antara pengertian (a) LSM sebagai lembaga yang sungguh-sungguh merupakan lembaga
swadaya masyarakat, seperti misalnya Nahdatul Ulama ataupun Muhammadiyah, dan banyak
lagi lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi yang memang hidup mandiri; (b) LPSM
sebagai Lembaga Pengembangan Swadaya masyarakat yaitu yang tugasnya
mengembangkan swadaya masyarakat, meskipun Ia sendiri tidak bersifat swadaya. Lembagalembaga
seperti inilah yang biasa disebut dengan salah kaprah sebagai LSM dan Ornop.
Padahal mereka itu, tidaklah bersifat swadaya, tetapi hidup dan kegiatannya tergantung
kepada donor yang sudah tentu mempunyai agenda dan kepentingannya yang tersendiri; dan
(c) LSPM sebagai lembaga swadaya pengembangan masyarakat, yaitu lembaga yang
memang bersifat swadaya untuk misi mengembangkan masyarakat (community develoment),
61
juga berkaitan dengan kepentingan umum, aktivitas organisasi-organisasi
seperti ini juga berkaitan dengan kepentingan umum dan karena itu perilaku
warganya perlu diatur dan dikendalikan dengan Instrumen ‘code of ethics’, ‘code
of organization conduct’ dan ‘code of the state’s law’ yang efektif dan
berkeadilan.
Dengan demikian semua bentuk organisasi publik di Indonesia, baik di
sektor negara (supra struktur negara) maupun di sektor masyarakat (infra
struktur masyarakat madani atau ‘civil society’) saya usulkan agar diwajibkan
dengan ketentuan Undang-Undang untuk menyusun Kode Etika masing-masing
yang selanjutnya diberlakukan secara internal dan membentuk Dewan
Kehormatan atau Komisi Etika atau Komisi Disiplin atau apapun nama yang
bersifat independen untuk keperluan mengatur pemberlakuan dan menjalankan
kode etika tersebut. Dewan Kehormatan itu dapat juga dibentuk secara ad hoc
apabila timbul kasus, tetapi dapat pula dilembagakan secara tetap. Yang
penting dijamin adalah keanggotaannya harus dipilih sedemikian rupa sehingga
terjamin independensinya. Misalnya, anggotanya dapat pula ditentukan hanya
lima puluh persen berasal dari dalam, sedangkan lima puluh persen lainnya dari
kalangan luar yang dapat diharapkan lebih objektif.
Nantinya kita berharap semua organ negara dan pemerintah, seperti MPR
(DPR dan DPD), DPRD, MA dan jajarannya (hakim dan pegawai pengadilan),
MK, BPK, Pegawai Negeri, Tentara, Polisi, Jaksa, dan lain-lain sebagai
diharuskan menyusun dan memberlakukan kode etika sendiri-sendiri dan
membentuk komisi etika yang independen dilingkungan masing-masing.
Ditingkat infra struktur masyarakat juga demikian misalnya, di lingkungan partai
politik, lembaga, organisasi kemasyarakatan, perkumpulan (vereeniging), dan
organisasi-organisasi profesi, dan lain-lain sebagainya, ketentuan mengenai
misalnya organisasi pesantren yang memang hidup mandiri dan misinyapun untuk tujuan
mengembangkan masyarakat (community develoment).
62
kode etika dan komisi etika itu juga harus diwajibkan. Karena itu, Pemerintah
ataupun Dewan Perwakilan Rakyat hendaklah segera memprakarsai tersusun
dan terbentuknya Undang-Undang tentang Etika Kehidupan Berbangsa. Majelis
Permusyawaratan Rakyat telah menetapkan dua ketetapan berkenaan dengan
ini. Pertama, yang khusus berkenaan dengan penyelenggaraan negara, yaitu
Ketetapan MPR No. XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara Yang
Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. Kedua, yang bersifat lebih
umum, yaitu Ketetapan MPR No./MPR/2001 tentang Etika Kehidupan
Berbangsa. Untuk melaksanakan kedua ketetapan itu, sebaiknya segera
disusun satu Undang-Undang yang lebih operasional.
Kantor Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara sendiri dewasa
ini telah memprakarsai perancangan draft Undang-Undang tentang etika
aparatur negara. Semula materinya hanya dikhususkan untuk mengatur
aparatur pemerintah dalam arti sempit (eksekutif), tetapi sekarang diperluas
menjadi aparatur negara secara keseluruhan. Namun, jika kita mengacu kepada
Ketetapan MPR tetang Etika Kehidupan Berbangsa tersebut diatas, maka
diperlukan pula pengaturan organisasi yang menyeluruh, baik dalam upaya
membangun sistem etika di tingkat supra struktur maupun di tingkat infra
struktur masyarakat. Ada dua pengaturan yang dapat diusulkan, yaitu :
Pertama, pengaturan dalam tiap-tiap Undang-Undang baru ataupun
amandemen terhadap Undang-Undang lama yang akan mengatur mengenai
organ, lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi yang terkait, baik tingkat
supra struktur maupun infra struktur, misalnya dalam UU tentang Ketentuan-
Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU tentang Mahkamah Agung, UU
tentang Mahkamah Konstitusi, UU tentang Badan Pemeriksa Keuangan, UU
tentang Partai Politik, UU tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan
DPRD, UU tentang Keormasan, dan lain-lain. Kedua, pengaturan mengenai
sistem kode etika dan pemberlakuannya secara umum. Saya kiranya, dalam
63
hubungan ini, juga diperlukan satu Undang-Undang yang akan mengatur
ketentuan-ketentuan pokok tentang etika dalam kehidupan berbangsa, sebagai
penjabaran operasional atas ketentuan yang diadopsikan dalam TAP MPR
tentang Etika Kehidupan Berbangsa tersebut di atas.
Kalau diperhatikan, para perancang Ketetapan MPR tentang Etika
Kehidupan Berbangsa juga tidak membayangkan bentuk operasionalisasi etika
yang ditentukan dalam ketetapan tersebut. Disana hanya ditentukan bahwa
permasyarakatan etika itu tidak boleh dilakukan melalui pendekatan indoktrinasi
seperti pengalaman kita dengan P4 dan BP7 di masa Orde Baru, akan tetapi,
bentuk pemasyarakatan yang dibayangkan, tetapi melalui pendekatan Khutbah,
ceramah, dan pendidikan konvensional yang tidak ada bedanya dari
pendekatan indoktrinasi yang dikritik sendiri oleh para anggota MPR. Karena itu,
operasionalisasi, etika kehidupan berbangsa yang diatur dan diamanatkan
dalam Ketetapan MPR tersebut memerlukan pengaturan lebih operasional
melalui pendekatan kelembagaan yang lebih efektif. Oleh karena itu, memang
diperlukan adanya satu Undang-Undang tersendiri tentang Ketentuan-
Ketentuan Pokok Pengembangan Etika Kehidupan Berbangsa dan Bernegara.
UU inilah nantinya yang akan memayungi semua ketentuan tentang etika, kode
etika, dan komisi etika yang diatur dalam berbagai Undang-Undang lain yang
terkait. Karena itu, ada baiknya Kantor Menteri Negara Pendayagunaan
Aparatur Negara dapat mempertimbangkan untuk memperluas saja konsep
rancangan Undang-Undang yang dewasa ini sedang mereka persiapkan untuk
diajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Keseluruhan sistem etika itu dapat kita namakan sebagai ‘positif ethics’
dan berperan penting sebagai pendamping ‘positif law’ dalam arti sebagai
perangkat norma aturan yang diberlakukan secara resmi dalam satu ruang dan
waktu tertentu. Jika etika positif ini dapat ditegakkan, niscaya etika publik pada
umumnya dapat diharapkan tumbuh sebagai ‘living ethics’ atau sebagai etika
64
yang hidup dan berfungsi sebagaimana mestinya. Inilah yang akan
menjembatani antara nilai ajaran agama yang sangat luhur dan ideal dalam
masyarakat yang dikenal sangat agamais di Indonesia dengan realitas
Pelembagaan sistem kenegaraan modern yang menuntut rasionalitas
berdasarkan sistem ‘the rule of law’ yang diuraikan di atas. Ide-ide besar
negara, hukum tidak akan tegak tanpa dilandasi basis etika yang hidup secara
fungsional. Dengan begitu cita-cita kenegaraan kita tidak akan tinggal di atas
kertas dan menyebabkannya hanya menjadi dunia wacana yang tidak
mencerminkan kenyataan perilaku kita dalam kehidupan sehari-hari.
Demikianlah beberapa pandangan saya mengenai perkembanganperkembangan
yang telah terjadi dalam sistem politik dan ketatanegaraan di
negara kita setelah Perubahan Keempat UUD 1945 yang disahkan pada tahun
2002 yang lalu. Sebagai tindak lanjut perubahan-perubahan mendasar tersebut
di atas, penting artinya bagi kita untuk mengadakan konsolidasi besar-besaran
baik secara kelembagaan maupun dari segi-segi pengaturan pada tingkat yang
lebih teknis dan operasional. Di samping itu, perubahan-perubahan mendasar
itu juga membutuhkan kesediaan semua pihak untuk menyesuaikan diri, untuk
mengubah cara berpikir dan melakukan “switch mental” sesuai dengan tuntutan
perubahan. Lebih dari persoalan institusi, reformasi dan demokratisasi, pada
akhirnya adalah persoalan perilaku dan persoalan sikap mental. Karena itu,
penataan sistem aturan mutlak dilakukan, tetapi yang jauh lebih penting adalah
kesediaan semua pihak untuk melakukan perubahan mental, perubahan
perilaku atau lebih mendasar lagi revolusi kelakuan menuju ke arah cita-cita
akhlaq yang lebih mulia dari masa lalu.
